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论多边主义的秩序功能及其法治构成

  • 李将
中山大学 法学院，广东 广州 510006

最近更新：2023-02-23

DOI：10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2022.01.098

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摘要

多边主义是当代国际社会构建秩序的基本范式，国际法是多边主义秩序功能的规范基础。多边主义推动国际社会合法性权力的持续建构，国际法工具性与价值性的交叠互动则是多边主义秩序功能展开的理论基点。从要素上看，多边主义依靠稳定、平等、预期等功能类别构建国际秩序，资格平等、体系开放、秩序稳定以及合意执行是多边主义秩序功能遵循的法治原则。单边措施的多边法律控制是多边主义发挥其秩序功能的关键环节，多边国际体制既容纳单边措施，同时又从防止权力滥用、实体考察与程序评价等层面对单边措施进行法律上的规制和约束。百年未有之大变局之下，国际社会成员应当践行真正的多边主义，支持多边国际体制的正常运行，维护多边国际秩序的权威性和有效性。

一 问题的提出

多边主义与当代国际秩序的构建和运行紧密相关，国际法是多边主义秩序功能的规范基础。习近平主席强调，“多边主义离不开联合国，离不开国际法，也离不开各国合作”，各国应基于《联合国宪章》和国际法，奉行真正的多边主义，反对单边主义、霸权主义，反对借多边主义之名进行政治或意识形态对抗

。多边主义是当代国际社会构建秩序的基本范式，它以各国共同参与制定的国际法为基础，体现了人类社会从战争到和平、从特权到平等、从垄断到协商的历史进步。从功能上讲，多边主义并非个别或数个国家政治权力运用的制度形式，它是具有建构性的国际秩序形成和运行的一般过程。尽管多边国际体制并不完善，但这丝毫不影响国际社会关于多边主义与构建国际秩序的基本共识，即必须通过多边主义来构筑和塑造国际秩序，构建秩序是多边主义的基本功能之一［1］15。在现代国际社会，多边主义已经具有了一种被喻为“世俗宗教”的地位，它经常被援用为对抗民族主义、单边主义和强权政治等保守势力的基本理念，以多边规则、多边组织与制度化的争端解决为典型表现的多边主义被认为是推动国际治理、构建国际秩序最为基础性的手段［2］394。

当前，多边国际体制存在开放包容与垄断排斥的话语竞争，多边主义真伪之争与国际秩序新旧之辩，是国际社会全体成员面临的时代之问。少数国家或区域组织正在积极地构建其国际秩序话语，这突出体现为它们强行推介其单方认可的所谓“世界规则”和“普遍价值”，将秩序的规则基础做泛化和模糊化处理，空洞地主张维护所谓的“基于规则的国际秩序”

。中国政府多次指出，该理念不符合国际法治原则，少数国家企图以此理念为基础，继续垄断多边国际秩序的塑造过程，把持制定、解释和适用国际法的权力，将少数国家认可的规则用来维护旧的多边秩序之下依托霸权、强权政治和不合理的法律安排所保有的单边利益，继续以“小圈子”主导国际秩序变革和全球治理进程，并通过规范形式贯彻束缚、阻止和打压新兴国家的“新冷战”使命。

面对百年未有之大变局，解决好各国和全人类所面临的时代课题，唯一出路便是坚守全人类共同价值，践行真正的多边主义。少数国家所主张的国际秩序与真正的多边主义精神相悖，一个重要原因是其导向狭隘的价值观和扭曲的秩序观，其意志的表达不符合主权平等的身份设定，实践中也会破坏“共同管理”的基本原则。“两种国际秩序观的根本分歧在于，世界命运是否应该由各国共同掌握，国际规则是否应该由各国共同遵守，全球事务是否应该由各国共同治理，发展成果是否应该由各国共同分享。”

多边主义秩序功能的合理、公平和有效发挥是解决全人类所面临的共同治理议题的政治和法律基础，通过平等、调整、稳定等功能类别的制度实现，构建新型国际秩序、推进全球治理就具备了规范前提和现实可能。为此，有必要从法理角度，探讨多边主义秩序功能的基本属性和构成要素，并就其法治原则和运行过程进行系统解读。

二 多边主义的功能属性及其要素

多边主义在功能上提供了约束单边意志的基本手段，其旨在防止国家通过武力、实力或权力任意地、不受拘束地构建符合其个体利益的法律秩序，以一般的与合作的组织原则管理国际关系，最终形成多边的、整体的和具有持续正当性的国际秩序。通过功能属性的现实化，多边主义形成了一般的组织和行为原则，进而防止少数国家将政治优势转化为具有普遍拘束力的国际法。

（一） 多边主义的功能导向

多边主义的功能属性源于其所包含的合法性权力。对于任何多边规则或制度，工具性的理性考量与价值性的正当权威是对立统一的矛盾体，它既提供理性选择和行为的手段，又提供行为的规范要求和价值指引［

3］32-33。在世界多元化背景下，国家的身份与利益被社会性地建构，国际社会及其秩序构建过程将主导者社会化了，以至于它们将国际政治的某些形式视作常态，国家政策偏离工具性意义上的理性选择，而转向规范性和价值性的合法性及正当性考量，合法性权力成为多边国际秩序的基本格局。在此背景下，多边主义所包含的规则内化、制度运行、效果矫正等功能为国际秩序提供了合法性基础。因而，以国际法为主的权威塑造对多边主义的功能发挥至关重要，确立反映特定价值、符合共同意志、具有持续效能的多边制度是确立国际秩序的关键［4］373-375。

多边主义为国家参与秩序构建提供了权力、利益等方面的积极因素。首先，多边主义为政府采取符合多边主义的政策和行为提供外部合法性支撑，最终使存有潜在冲突的多样价值达成一种“合法的和谐状态”。例如，多边贸易体制为政府在国内政策面临的内在压力提供了疏通或平衡机制，对政府制定贸易政策施加了外部影响，增加了偏离经济上有效且透明之贸易制度的成本，使政府更为有力地对抗主张保护主义或单边政策之利益团体的游说和压力。其次，多边贸易体制提供了制度化的相对性，它使贸易主体产生了进行政策游说的动机。最后，多边规则奠定了贸易自由化深入发展的基础，这使企图通过贸易保护主义维护的利益体量不断缩减［

5］9-17。另外，多边主义为国家提供了应对外部性和平衡多元价值目标的潜在有效路径和政策工具。例如，在国际贸易治理中，多边贸易体制发挥着增加福利和防止效果扭曲的重要作用，这一般性地体现为多边主义增强了贸易自由化相对于保护主义的福利效应，提供了平衡贸易自由与政治自主的合法性路径，并提供了评价政府实现特定目标的政策工具的合理性标准，以及考察政策工具应对外部性、完成特定目标的成本收益评价标准［5］19-21。

多边主义为国家参与国际治理提供了制度和规范基础。多边主义是一系列以全球为基础的治理机制，其在全球范围内确立利益的相互关联或国际民主原则，基于合意建立或强或弱的规则阐释机制，调整促进共同利益的管辖竞争，增进国家间交往并限制差别待遇，扩大跨国市场并促进资源的合理流动［

6］382-385。功能视角下的多边主义得到了相当多样的解读。例如，有观点认为，多边体制是依据特定价值和利益塑造并管理国际体系的一种工具，多边机构是旨在便利非强制协商的政策设计，它通过强化国际法、创设法律机制和开展多边外交实现上述目的。另外，在当代国际社会，多样行为体推动的多层次社会交往构成了影响全球治理的重要力量，多边国际体制为这种多元主义背景下的非国家行为体参与治理提供了沟通渠道，它们在国际造法、适用和解释方面发挥着传递观念或知识、更为广泛地表达利益诉求、增进多边主义进程的重要作用［7］53-58。

（二） 多边主义的功能路径

多边主义依靠规则构建有序的组织和行为状态，工具性视角下的国际法提供了定义并实现秩序的形式前提［

8］52。多边主义代表着国际秩序的基本范式由强力主导向协商构建、契约支撑的历时性演进，无论是促进国际社会成员之间的共存，还是推进相互或整体性合作，国际法都发挥着基础性的作用［9］47。国际法体系是国际秩序的规范基础，多边主义进程是使国际法体系获得稳定性和权威性的基本形式，这种稳定性和权威性源自多边主义为规则体系的形成和运行所提供的功能。当今世界面临的真正问题是权力格局及其变化如何改变国际法，而国际法又将如何塑造国际秩序［10］60-61。根据克里斯奇的观点，国际法本身就是一项多边制度，其发挥着一般法律秩序所要求的规范功能，在一般性的组织原则基础上形成规范体系，并最终服务于整个世界以国际法为基础的秩序的确立。在此基础上，国际法具体执行多边主义的主要意旨，通过各类规范形式发挥着限制霸权或任意权力的作用，从形式法治角度看，国际法旨在保持稳定性、平等性和一致性的特征，通过稳定的规范体系、平等的规范适用和一致的规范约束，多边主义进程得以确立符合特定价值的国际秩序［4］367-368。

多边主义的秩序功能具有规范性和价值性，前者指向国际法的拘束力，后者则指国际法所包含的价值设定、评价和判断功能。多边主义趋势最为显著地体现在国际法造法领域，共同立法的趋势提供了国际治理的一般规则，甚至已经成为一种强制性的义务［

11］121-124。国家间共存状态是国际秩序的基本现实，在此基础上，国际社会朝向共同体方向迈进，其方式是基于国际合作原则和多边主义路径，回应共同的治理需求，产出国际公共产品，并将国际秩序建立在公平、人本与合理等价值理念之上［12］418-421。多边主义的秩序功能从正反两个维度展开：在反向维度，国际法通过行为规则降低国际社会的无序程度。无政府状态意味着国际关系缺乏有效的组织架构，因而容易充斥个体偏好、需求和利益及实力导向所导致的冲突，多边主义的目的在于提供降低无序程度的组织和行为原则，提供秩序得以确立的统一的、不可分割、可预见的规范基础，进而促使平等之主权国家之间有序关系的形成。在正向维度，多边主义为国际社会成员提供了实现共同目的的重要手段，它打破国家各自为政的局面，要求各国通过履行共同的义务和责任，实现个体利益和共同利益的契合，多边主义是在最大范围内、最大程度上实现这种契合的根本路径［13］27-28。

（三） 多边主义的功能要素

从理性分析视角，多边主义主要包括调整、遵守与稳定三类功能，即多边规则能够降低重复协商带来的交易成本，为规则体系提供更高的可预期性；多边规则能够更好地贯彻国际民主原则，促进自愿遵守，降低国际规则的执行成本；同时，多边规则和制度受国际权力变动影响较小，因而能够提供反映主导国或其社会之整体偏好的秩序稳定性。更为重要的是，国际规则体系依赖其所包含的权威来获得稳定性和可预期性，有效的调整、持续的遵守和长期的稳定都依赖于体系本身所包含的价值，这种价值支撑着体系正当性的一般认知，一旦该体系被认为正当，则对规则的遵守便不再仅仅源自理性计算，而是基于一种关于必要和正当的确信。这种秩序和规则体系的正当观念不是由一国单独构筑的，而是通过不同国家间的互动得以形成并确立的，而反过来，这种价值、正当性及其规范形式又塑造着国家关于利益和身份的认知［

4］373。

从规范角度讲，多边主义的秩序功能包括稳定、平等和预期三项功能类别。首先，多边主义的秩序功能依赖国际法的稳定和合意特征。“国际法规则总体只能通过一般同意的程序而不能由一个国家用单方面声明加以变更”［

14］9，国际法的衍生和发展包含着国家同意和长期实践所形成的规律性和保守特征，它对霸权或强权国家依据其实力、权力或观点更改原有的基于共同意志的规则形成了有力限制［15］26-36。多边主义提供了约束单边意志发挥决定性作用的机制，这种要求将秩序建立在共同意志之上的稳定功能为正当性提供了首要的基础。其次，多边主义贯彻平等主义原则，对依托武力、实力和权力构建国际秩序的企图设置了法律限制。在法律上，多边主义的平等功能主要体现为国际民主原则，任何国家不得通过单边行动确立对其他部分或全部国家有效的或施加义务的国际规则。最后，多边主义具有预期或一般化功能，国际规则一旦确立，除其规定依据主体特征或条件得以适用以外，将一般地、无差别地适用于所有参与国际造法的国家。预期功能意味着，根据特殊之单边诉求要求确立特殊规则的可能性几乎被排除了，特别是在习惯国际法之下，规则将平等适用于性质相同的主体和情形。预期功能作为一种形式要求，不排除在实体层面做出偏离一般化的安排，但赋予特殊权利或待遇、偏离一般性规定的例外规定仅仅以非常规状态存在，且需要以具体一般性规则的规定进行特别证明，以满足偏离一般化状态所需的条件。

三 多边主义秩序功能的法治原则

多边主义秩序功能的运行和实现需要遵循一定的法治原则，真正的多边主义致力于使此类原则现实化。国家接受国际法的一般约束是多边主义的基本要义。国家首先是一个法律建构和法律约束之下的拟制概念，国家行动自由不是国际法的基本假设。通过贯彻平等资格、保障体系开放、维护秩序稳定、限制单边意志等方面的基本原则，多边主义的秩序功能方能获得法律保障，国际社会的法律治理才能够具备现实可能性

。

（一） 秩序身份的平等原则与共同体认同

在多边主义进程中，主权并非一项衍生自国家个体性的内在价值，相反，它是由国际秩序的共有规则来确认并赋予的，作为人类平等受托者的国家被要求依托共有规则构筑国际关系合法性，最终服务于人类的福祉而非国家之个体的自由［

16］21-26。基于主权平等、共同管理等基本秩序准则，多边主义禁止国家在秩序构建中推行单边意志，为满足提供国际公共产品的需求，所有国家被要求在特定情形下采取集体行为，以促进国际秩序的形成和稳定运行［17］。多边主义强调平等、协商的立法和法律适用原则，依托权力或实力构筑的强力权威与规范权威天然地对立。另一方面，多边主义对国际法实体内容的公正与合理性提出了很高的要求，以使国际法能够成为可以信赖的行为指引和合法性判准［18］。

参与主体的多元层次和利益结构的高度关联是全球治理过程的首要特征，这种纵向层次化的主体及参差交织的利益关系形成了共同体的共有空间。在这一共有空间中，多元的情形、关切和利益都被视作正当，因而任何多边安排都应将之作为恰当之考量纳入在内。在此背景下，全球治理面临多元权力中心的局面，它们为了应对各自同时也是全体的具有整体影响的议题或挑战而协调行动，这种权力妥善分配基础上的协调行动是实现全球治理的基本路径［

19］93-97。从另一方面看，多边主义所依赖的国际法律话语之所以能够转化为社会实践，其原因就在于国际法构筑了基于身份认同的想象以及关于共同体的秩序期望。它使得即使不存在直接法律关系的成员也被预设为共同体的平等成员，全体成员也承诺依据共同认可的国际规则参与国际交往，身份想象与秩序期望是多边主义构建秩序的基本逻辑所在，也是国际法话语的力量源泉［20］820-821。国际民主原则是资格平等在国际治理中的具体表现，其要求主权平等之下的国家，不论其实力与大小，其利益和建议都需要反映在国际规则的创制、适用和解释过程。平等主义理论将资格平等基础上的广泛参与视作实现平等和公平的必要方式，审议性参与也是创新治理模式的必然路径［21］38-39。

（二） 秩序体系坚持开放包容原则

多边主义在秩序体系上贯彻非歧视原则，致力于构建开放而非排斥的秩序格局。从价值上看，公平价值是任何社会秩序、治理过程或规范体系的基本价值追求。公平价值首先要求每个个体都相互承认对方为理性且合法之社会成员，这种身份共享、相互承认且彼此尊重的状态是实现机会均等和结果公平的基本前提。在此基础上，公平原则要求任何成员间相互关系的法理安排或秩序形态必须基于秩序成员的同意、自愿、参与或妥协而实现，而不能源于强迫、排斥、剥夺或歧视［

22］19-21。从过程上看，多边主义要求秩序构建将共同体认同和整体利益纳入国际造法、执行与遵守过程，限制契约主义观之下国际法任意的开放性，从个体与整体相互联系、互为支撑的视角审视单方政治决定，以共存共建共商共享为基本点应对差异、分歧和冲突，以增强参与普遍性、利益一致性、发展包容性、结果公正性为目标应对全球风险与共同挑战，最终赋予国际社会之民主治理以切实的形态和内容［23］。在多边主义框架下，体系开放的基本承诺具有普遍性，其针对国际社会不特定之全体成员，任何授予或接受优惠待遇的成员都负有将特定待遇普遍化的义务。这不仅保障了规则体系的稳定性和可预期性，而且保障了全体成员参与治理并享有治理利益的开放性［24］36。

例如，在多边贸易体制中，最惠国待遇（most-favored-nation treatment，以下简称MFN）是确保贸易秩序开放，保证各成员在市场竞争方面享有平等机会的基本原则。第二次世界大战之后，多边主义进程促使MFN由双边法律原则演变为国际秩序的核心原则之一，原先各自为政、双边平衡的经济秩序转变为具备开放性的多边经贸秩序［

25］5。MFN原则提供了排除阻碍相对价值发挥作用、扭曲经济的政策的法律机制，避免经由协商达致的贸易自由化水平被歧视性、差异化的政策所侵蚀。特别是MFN义务具有多边化影响，它促使任何优惠政策或措施被公平地扩展到整个多边贸易体制内，这限制了个体“购买”特殊政策或通过“腐败”获取秩序特权或例外的可能性。更为重要的是，这种一般化原则使相对性之下自主的、个体的报复丧失了部分合法性。MFN具有天然的多边主义倾向，其反对双边机会主义，即企图以实力、权力为依托，通过双边或区域形式确立对其有利的法律安排，在客观上对其他国际社会成员带来了贸易外部性。通过适用相同的标准和规则及其所附加的待遇，贸易壁垒简化过程被增强，多边贸易体系的开放性得到极大的支撑。这对国际社会成员享有平等开放的贸易机会意义巨大，同时也为中小企业参与国际贸易创造了条件。当然，多边贸易体制也存在应对“搭便车”行为的机制，这主要表现为周期性的贸易谈判，各成员得以就贸易减让及规则达成新的协议，但无论如何，MFN原则都是新的减让和规则得以适用和执行的基础［25］158-159。

（三） 秩序运行坚持稳定可预期原则

多边主义致力于建立权威、稳定的秩序预期，它所包含的争端解决等手段旨在赋予秩序形式以内在道德，维护国际社会成员普遍的期待利益。例如，在多边贸易体制之下，争端解决机制的重要功能在于贯彻多边主义的基本要素，其发挥着国际贸易领域世界法庭的作用，它的法理阐释为“协商功能遭受阻碍之时的WTO提供了规范和体制上的稳定性”［

26］76。多边主义反对主权国家以个体身份和单边行为决定关涉他国的利益或国际社会整体利益的倾向，在属于全球关切的事项上，多边主义具化为主权平等与共同管理的秩序原则，它要求各国以各自人民和国际社会代表者的身份，平等且共同地参与国际治理，履行对其他国家权利与利益予以谨慎关注和尊重的核心义务［27］。

多边贸易体制贯彻资格平等、体系开放与共同管理的秩序原则，其在体系运行层面的稳定性和可预期性是多边主义所包含的必然要求。鉴于此，利用程序规则迫使贸易争端解决机制“停摆”的做法并非单纯地行使其法律权利，相反，其本质是以单边意志取代共同的、稳定可期的秩序安排的不当行径。这“对以国际法为基础的多边贸易体制造成了重创，国际贸易秩序面临重新回到权力为基础的丛林时代的巨大风险”［

28］169。因此，以国际法为基础便成为多边国际体制的重要基石，争端解决过程往往贯彻文本主义的司法哲学，其目的也在于以成员方的共同意图为基础，为国际秩序提供维护系统的、规范的稳定性的方法。当然，多边贸易体制并不排斥容纳不可预见情形和例外情形的灵活性，但这种情形必须以符合国际民主、共同意志的方式进行［29］68。另外，多边贸易体制对修改共同规则的双边或区域安排做了限制，其目的在于抵挡规则碎片化压力，确保多边法律体系的统一性和完整性［30］678。

（四） 秩序维护坚持共同意志原则

组织化的执行手段是多边国际秩序的典型特征，其强调共同制度在调整国家间相互关系中的核心作用

。多边主义改变了国际法所包含的基于相对性的原始执行方式，通过承认身份平等、排除自主实施的报复以及承认报复的末位性质，多边主义将报复由维护自我利益的必要且正当的方式，转变为共同组织原则限制之下的稳定性、可预期性的最后保障［31］15-16。“国际法作为法律的可信性在于其回应了国家利益更为深层次的结构这样的事实”，相比多边国际体制，国家利益并不会在严格相互性之下得到更好的维护［32］78。多边主义通过集体化制度增强了相互性效力，同时也限制了相互性所包含的任意、歧视等因素。例如，在反倾销争端中，出于对报复威胁及其影响贸易流的预期判断，出口商可能会通过抬升运输价格等方式来提高出口至目标国产品的单位价格，并以此避免潜在的反倾销措施，降低倾销比率［33］。不过，多边贸易体制一定程度上改变了基于特定相对性的政策和商业判断，倾销及反倾销措施在立法、行为和损害认定、调查程序、争端解决等方面受到制度化的合法性约束，多边贸易体制限制了进口国和出口商所属国采取反倾销措施或同等报复并依据单方意志塑造贸易秩序的任意性。

多边制度与单边执行的较量是多边主义进程的重要逻辑线，规制与约束单边行为是国际法治的重要任务

。例如，美国试图将其国内法中有关国家安全的规范要素扩展至国际法层面，这违背了限制国家安全诉求范围的一贯实践，将以国家安全为基础的贸易措施扩展到了政治性浓厚的领域，从相互性角度来看，这种单边主义实践也不符合维护更深层次国家利益的需求［34］。频繁诉诸特定而非扩散性互惠原则会设立一种法理上和现实上的先例，它表明，在本国认为自身利益遭受他国侵犯之时，该国采取报复措施不仅是正当的，而且可以是必要的。这种相对的待遇和强制报复是任何共存与合作的国际秩序都无法承受的，多边主义限制任何个体完全诉诸自我判断和个体利益采取行动，试图在全体成员之间确立不可分割性的共同利益［35］。例如，多边贸易体制确立了以多边规则为基础的国际承诺和执行的权威性，面对单边主义贸易政策，成员方可以通过诉诸国际规则和国际制度的方式，避免依托单方意志采用单方行动的方式应对不公平的贸易壁垒。基于相互性的国际贸易秩序确立在成员方各自履行市场准入承诺的基础上，而多边贸易体制在相互性基础上为贸易自由化增加了国际权威支撑。这加强了成员方执行贸易规则的动力，同时削减了各自面临的来自其国内利益集团和公共意见的压力［36］325-329。

四 单边措施的多边法律控制

多边国际体制往往包含多边规则与单边例外的横向并立和纵向对立的结构问题。这是国家主权与国际合作之间关系持续调和的结果，也是多边规则体系协调共识与例外、一般情况与特殊情形之关系的持续过程。多边和单边的碰撞与协调是国际关系中一个常态、自然的过程，国际秩序也在多边和单边的交互影响、作用和转化中形成并更新，而关键在于如何创新规则使多边主义所依赖的平衡得以恢复［

37］。

（一） 多边国际体制容纳单边措施

在多边主义运行的很多场合下，单边行为似乎是多数政策领域的一项基础选择［

38］6-7，甚至被认为是国际关系规范性的构成部分，本质上反映国家以个体形式对国际合法性状态的参与和塑造。它包含“规范形成”“政策塑造”以及“履行或执行”等类型，分别表示个体为促进规则创制、表达政策诉求、推动法律执行而采取的国家行为［39］6-10。国际法上的单边措施或行为可能旨在确立针对特定法律立场的可对抗性、行使主权权利或创设法律义务［40］，甚至是旨在帮助执行缺乏集体执行机制的国际规则［41］105-111。单边措施的多边法律控制经常通过国际争端解决的全过程来体现：一方面，围绕单边措施诉诸国际争端解决体现了国际法由工具性向秩序性规范存在的转变，它展现出主权作为国际法理论和实践基点的弱势，反映了国际法律秩序的结构形式由双边向多边的过渡形态；另一方面，国家间视角或主权中心主义仍然延续着，任何涉及基本或重要利益（如主权利益、国家安全、公共秩序等）的一般规则都可能面临容纳或应对单边措施挑战的问题。例如，通过纳入所谓的“自我判断条款”，缔约方保留了采取违背多边规则之单边措施，使单边措施超越国际规则且免除国际责任的可能性。只要该国认为多边规则的继续适用将会损害自身的重要利益，且多边规则认同此类单边措施的采用及其阻却国际责任的效力［42］62-64。

多边规则与单边措施的横向并立主要是通过国家间共识（协调意志）而形成。这种共识具有三层含义：第一层，各方共同协商或经由加入、同意等形式为各方确立一般行为原则和具体规则；第二层，缔约各方经由同意表达并确立各自的约定必守的义务，以及偏离一般原则或不履行公约具体规则所引发的国际责任；第三层，明确缔约方在有限的情形下采取免除责任之单边措施的“选出”机制。这种单边措施具有自我裁量和主观认定两个主要特征，前者指缔约方可以单方地裁量是否具有援引单边措施条款的条件，后者则指由缔约方自身而非任何外部机构来判断该条件具备与否。即便多边规则体系纳入了诸多单边措施，但是，事后依托自由裁量援引单边措施条款也往往会引发相关国家的反应。因为，多边公约或条约所确立的一般行为原则及其常态遵守状态是缔约各国所抱有的一般预期，而这种带有主观性甚至任意性的单边措施会对正常的国际合作造成冲击。为此，国际争端解决过程中，对援引单边措施条款的合法性判断经常成为案件实体问题的焦点，法庭往往极为谨慎。如何从法律上平衡多边合作与单边措施所代表的相互冲突的利益，是国际法的适用和解释过程中的论理要点［

42］67-68。

（二） 单边措施接受多边法律控制

构成单边主义的行为违背了平等主义的基本思想，不居于统治地位的国家往往被剥夺参与构建国际秩序的权利和机会，它们基于主权平等和共同管理原则而享有的权利和利益遭到减损或剥夺［

21］30-31。单边主义引发争议的根源并非单边本身，而是国际行为者在国际或跨国领域试图将其所追寻的价值施加于另一共同体价值之上［43］1094。价值冲突的多边协调包含单边行为的合法性空间，不过，对于意欲通过单边行为而非善意合作实现的政策或价值目标，国际法会施加更为严格的法律控制，以防止单边行为实质上沦为与共同体利益相悖的单边主义［44］283。有学者将这种法律控制分为初级控制和次级控制：初级控制具有“守门”功能，它从名义上对单边措施分门别类，并初步将特定类型的安全利益、危急状态或法律价值排除在多边规则体系所允许的范围之外；次级法律控制并非针对特定单边措施是否存在，而是针对措施与法律利益之间的关联，这不仅包括实体层面的合理性或必要性，也包括程序合法性与合理性的考察［43］。

从具体过程来看，单边措施的多边法律控制可以划分为三个层次

。第一，防止权力滥用控制。单边措施往往具有极强的主观性和任意性，它们应当符合特定条约原则并履行条约义务，避免违背特定条约的宗旨与目的，并符合善意原则，通过善意测试，多边规则体系能够将真正且合法之个体利益与权力之滥用区别开来。第二，实体条件考察。从单边措施所指向利益的实体内容角度出发进行法律控制，对单边措施所指向之利益（如国家安全、公共道德等）施加客观标准，并通过条约宗旨或目的、比例测试或其他实体标准对单边措施与法律利益之间的关系进行实体性考察。第三，程序事项考察。这要求采取单边措施的国家在阐明理由、公共参与、透明度等方面达到一定的标准。实际上，程序事项考察基本上是围绕善意原则展开的，司法实践中，另辟蹊径地为单边措施创新程序标准的案例极为少见［45］。

（三） 单边措施的多边法律控制过程

1 存在考察

单边措施的存在考察是从客观视角考察一般国际法或特定多边规则体系，确定其是否赋予国家或缔约方依据主观考量单方采取偏离一般行为原则的措施的权利。从一般国际法角度来看，多边主义进程对国际社会成员之全体施加了一般性的合作义务，无论是通过单边行为还是合作方式，各国都必须遵守共存国际法所包含的重要原则，即尊重国家主权平等以及反对单边主义这一合作国际法的核心要素。善意协商是一般国际法关于国际合作的相关内容中最为重要且最为直接的组成部分，经由协商而达成非歧视且双方可接受的解决方案是多边主义的重要理念，缺乏协商将成为实施歧视政策或措施的重要证明［

46］。一般而言，单边措施必须明文为之，缔约各方所达成共识的例外不能由推导得之，而应该使用立法技术对适用条件、范围和合法性判断权做出明确规定，国家相对于法庭处于判断单边措施“最佳位置”的说法并非一种权利层面的表述。为此，采取单边措施引发的争端也往往适用条约所载的争端解决条款，单边措施存在的事实本身无法排除多边规则体系所包含之法律机制。条约本身包含的裁量和司法机构对缔约方判断的服从存在区别，前者是规则体系在客观上所包含的缔约方采取单边措施的权利，后者则是多边机制本身自我约束基础上给予缔约方一定程度的裁量幅度［47］。

2 条件考察

条件考察从中立视角考察单边措施与多边规则体系的符合程度及其实施机制，实施机制主要指针对单边措施的司法或仲裁管辖。在国内法上，诸如国家安全之类的案件往往以司法审查之形式限制、可裁判性理论或法院遵从行政机构之惯例来排除审查［

48］1103-1106。不过，在国际法领域，涉及国家安全、危急情况、公共道德、环境保护等单边措施是在主权平等、协调意志和约定必守的基础上存在和被采取的。这类源自国家之个体的行为将影响其他国家之合法预期和法律利益，因而多边规则体系对此类措施设置了严格的条件限制。例如“加布奇科沃案”判决指出，多边责任例外情形应当基于事实进行客观判断，其适用有着极其严格的法定和考量条件，国家不能作为是否满足此类条件的唯一裁判者。裁判机构应当结合多边规则的背景、目标和宗旨客观地判定事实状态与法律标准，“因自卫而采取之措施达到此目的之必须，国际法对此的标准是严格和客观的，没有为‘裁量措施’留下任何空间”。同样，在“俄罗斯过境案”中，专家组从GATT第20条（b）项文本出发，认为其有权就国家安全措施进行审查，并在具体审查中采取了两个具体步骤，即首先考察单边措施所指涉之危急状态、战争或其他理由是否存在，而后再行考察相关措施对所依据理由的必要性，单边措施的必要性既是条件考察，同时也受制于善意考察。

3 善意考察

作为国际法的一般法律原则，善意原则与约定必守原则紧密相连，目的在于避免主权及其衍生概念之下的行为对国际社会和国际合作的一般行为原则造成过分冲击，它构成国际义务之产生和履行中的一项基础性原则［

49］19-20。从目的上看，多边主义旨在维护秩序期待，对于规则体系中的单方裁量权利和措施，各方拥有合法且善意之预期。因此，单边措施必须符合规则体系所包含的共同意志和合理预期，在实践中体现为最低限度的合理性要求，并以真实性、必要性、充分性等具体标准得以呈现。国际法实践中，多边规则体系对单边措施的规定都极为谨慎，单边措施的设置往往配备有审查标准和审查机制。例如，GATT并未就争端解决机制的管辖权设定明文例外，这被认为明显地强化了多边体系［50］584-588。

在实体层面，单边措施应当符合善意审查或测试。单边措施应区别于滥用权利，采取之国家必须证明客观条件的真实性以及相关措施的必要性，其采取与多边规则体系的整体目标和宗旨不相违背。同时，单边措施应当符合比例性要求，其必须针对重要利益且出于重要且有力之理由而采取。因而，单边措施所指之利益威胁并不存在，或者单边措施并非指向所称之利益，抑或单边措施与所指利益间并不存在合理的比例关系，则国家便会违背善意原则，构成实质上的单边主义行径［

51］443-445。在程序层面，单边措施应当属于合作性努力。“作为国家理解其主权和相关法律立场的功能”，单边措施本质上是主观性的，但其必须针对客观条件而非任何性质的身份考量而采取［52］413。具体而言，单边措施及其歧视效果不能违背多边规则体系所包含的开放与平等原则，特定指向、歧视效果与主观任意性将构成“恶意”之明显证明。例如，在“美国关税案”中，专家组虽认可缔约方在公共道德方面的主观裁量权，但要求危急状态的认定必须符合一般国际法所确立的客观标准，单边措施不应过分偏离一般行为原则，其与政策目标之间应当存在真实、充分的关联。

五 结 语

多边主义秩序功能的充分发挥是当代国际社会探讨的焦点话题。中国主张推动建设真正的多边主义，构建公正合理的国际新秩序，反对个别国家通过垄断秩序构建权力、推行其单边意志和少数价值的企图和实践。多边主义是顺应国际社会发展规律的组织形式，是人类社会应对共同挑战和推进全球治理的必然选择，也是国际社会成员的广泛共识。各国应该践行真正的多边主义，以实际行动支持多边国际体制的正常运行，维护其权威性和有效性。全球治理语境下，国际力量对比的变化，国际社会对公共产品的紧迫需求，使既有多边国际体制面临更加强烈的正当追问和制度检讨，建立国际机制、遵守国际规则、追求国际正义成为多数国家的共同诉求。个别国家固守本国所构筑的传统国际利益格局，企图继续将本国意志强加于多边国际体制之上，本质上是狭隘的国际权力观和落后的国际制度观的产物，这违背了多边主义所致力于达成的可预期秩序、高效率治理以及公平收益等基本目的。真正的多边主义以推动建设人类命运共同体和新型国际关系为方向，要求通过国际合作充分发挥多边主义在平等参与、有效治理和公平享有等方面的秩序功能，积极应对全人类面临的全球风险，实现国际社会由共存与合作到共进与共同体的历史性转变。

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