党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调, “ 建立科学的法治建设指标体系和考核标准” , 并对用法治成效考核领导干部提出了要求。

目前国内尚无专门针对企业国有资产监管领域行政监督的法治化评估指标和考核标准。行政监督是法治政府建设的重要指标, 因此必须在法治政府的逻辑下展开。2009年国务院办公厅出台的《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》还附有“ 法治政府建设指标体系总体框架” , 直接对法治政府指标体系进行了具体的设计^[2]。自此, 各级政府内部陆续开展了法治政府绩效评估, 学界也陆续开展了法治政府评估的研究和实践。例如, 针对法治政府指标的设计, 蒋立山提出了法治职能指标、法治状况指标与法治满意度指标^[3]; 钱弘道、方桂荣提出了“ 行政保障、行政行为、行政效果” 三维度理论, 强调法治政府指标体系建设要全面展现法治政府的内在要求, 指标设计要厘清各个部分的逻辑关系, 尽量做到全面、周延^[4]。这些维度结构中的指标设计都提到了具体工作中的政府职能、行政效能等, 在法治政府的大框架中具有较高的总结性, 也对企业国有资产监管领域中行政监督法治标准的考核评估具有指导意义。笔者综合企业国有资产监管领域权力运行环节、各省区市法治政府指标、专家意见三个方面, 形成指标设计的基本思路。

行政监督有狭义和广义之分。狭义的行政监督是指行政机关内部上下级之间, 以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其工作人员的监督。广义的行政监督则泛指执政党、国家权力机关、司法机关、新闻媒体和人民群众等对国家行政机关及其工作人员的监督。本文所述的行政监督属于广义的概念^[5]。企业国有资产监管机制是否合理、合法是我们研究的重点。作为行政权力表现形式的企业国有资产监管, 一般要经过行政决策、行政执法、行政效果三个环节, 因此, 通过分析企业国有资产监管领域各权力运行环节可以确定行政监督法治化评估的基本维度。当然, 这三个环节互相联系、互相影响, 不是绝对割裂的。

1.行政决策监督

行政决策监督逻辑指向参见图2。

图2

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	图2 行政决策监督逻辑指向

第一, 企业国有资产监管需要通过确定国有资产监管主体的职责定位和监管范围, 对企业的行为表现进行价值判断。规范企业行为的各部门法律法规无法直接对企业行为形成判断, 要依赖行政决策来进行辨别^[6]。《若干意见》对企业国有资产监管机构的职责定位和主要任务做了具体描述。监管主体对企业项下国有资本布局的调整优化、考核认定等均涉及行政决策的公平、公正与科学。对企业行为的价值判断, 应当以管资本为主, 加强对国有资本运营质量及企业财务状况的监测, 结合企业的功能界定和类别改进考核体系, 运用相关数据进行综合评价。由此, 只有正当合理的决策目标, 才能保证决策的正确性和有效性。为此, 监督决策目标主要从以下两个方面进行:一是监督决策目标是否与职责相符; 二是监督决策目标的可行性, 也即决策目标是否太高或太低, 是否符合实际情况。

第二, 市场利益均衡状态的形成需要公权力的介入。利益均衡是市场这个利益体系中所有参与者之间相对均衡的状态, 利益均衡机制成熟与否是衡量市场经济环境优劣的重要标准之一^[7]。“ 法律是一种维护秩序的社会工程, 是从社会共同意志的角度, 以合理和确定的方式来平衡各方面的利益。” ^[8]45当企业国有资产保值增值的法益受到侵害时, 企业内部个别人员或第三方却因其违法违规行为而获利时, 为了维护市场的利益均衡, 应当对企业内部人员或第三方所获利益予以剥夺, 否则, 诚实守信的市场原则将不复存在。这就需要监管主体有针对性地、合理充分地运用经营数据, 在调查核实和责任认定的基础上, 根据资产损失程度、问题性质等, 对相关责任人进行追究处理。处理方式包括组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送国家监察机关或司法机关等。科学的处罚决定涉及决策内容是否合法合理, 因此, 监督决策内容具有重要意义。监督决策内容应当主要看决策是否与监管主体权责清单相一致, 也即决策内容是否有法可依, 有理有据。如果背离这一原则, 就会导致监管权的越位、错位。

第三, 行政决策机制是决策正确性的体制保障, 也即决策的依据和程序是决策正确性的前提条件。监督决策机制是否合理合法需要从两方面强化:一方面, 决策是否充分收集与企业国有资产决策相关的经营数据和市场信息, 这就要求政府和监管主体强化对市场信息的动态收集, 集思广益, 在专家学者的有效建议下运用先进的理论、手段和方法进行科学决策, 为决策内容或方案提出充分依据; 另一方面, 监管主体是否遵循外派监事会制度, 只有通过向企业外派监事会的方式突出对企业的当期和事中监督, 同时强化与有关专业监督机构的协作配合, 才能充分保证决策的时效性。因此, 决策机制的完备与否是衡量决策科学与否的重要标志。

2.行政执法监督

行政执法监督逻辑指向参见图3。

图3

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	图3 行政执法监督逻辑指向

第一, 行政执法监督是保障企业国有资产监管正当性与合法性的重要举措。监督旨在监督国家行政机关及其工作人员依法行政, 预防、制止、纠正行政执法中的违法行为, 保障公民的合法权益不受侵害^[9]。因此, 行政执法体制监督是重中之重。目前, 我国关于企业国有资产监管的行政执法体制不尽合理, 执法监督制度不够健全, 这就要求我们根据《若干意见》的要求, 稳步推进经营性国有资产集中统一监管, 同时健全国有资产监管的法律法规体系, 统一管理规则。

第二, 我国法治化发展的进程中一直存在着“ 重实体, 轻程序” 的观念, 在行政监管领域同样如此^[10]。行政机关不仅要按照法定权限办事, 还要按照法定程序办事。没有程序的民主, 就没有实质的民主^[11]。因此, 行政执法程序的完善程度已然成为行政监督法治化的重要考量标准。这就要求监管主体加强对行政执法程序的规范, 提高行政执法人员的法治观念和执法素质, 确保行政执法在法律的框架和流程中进行。

第三, 自2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中确立“ 推行行政执法责任制” 以来, 落实执法责任就成为保障推进执法法治化进程的关键一环。党的十八大以来, 对执法责任制的落实更是频频被提及^① (①党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调:“ 全面落实行政执法责任制, 严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制, 加强执法监督, 坚决排除对执法活动的干预, 防止和克服地方和部门保护主义, 惩治执法腐败现象。” )。公权力是保护私权利的重要手段, 私权利受到侵害时, 除了寻求私力救济, 更有效的方法是寻求公权力的保护^[12]。因此, 对企业国有资产监管的行政执法, 应当接受来自内部、外部的对执法责任制落实情况的评估。

3.行政效果监督

行政效果监督逻辑指向参见图4。

图4

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	图4 行政效果监督逻辑指向

第一, 对监管主体行政效果的监督能从整体上反映监管主体依法行政的实效性, 从效果上展现社会公众的满意度。这就要求首先对监管主体的考核机制予以明确, 尤其是对不同层级的企业国有资产监管机构的职责定位和主要任务予以细化, 通过改革国有资本授权经营体制进一步明确国有资产所有权与企业经营权的权责边界, 确保国有资产所有权的有效行使, 在此基础上, 改进考核体系并实现考核指标可量化。

第二, 内部监督是实现行政执法权内控目标的关键举措。但实践中行政执法内部各监督部门之间缺乏配合, 容易造成内部监督流于形式^[13]。这就要求我们在行政部门内部建立独立、科学且常态化的专项监督, 通过行政系统内部的统计数据来反映企业国有资产监管的实际效果, 也即着重于对企业国有资产监管的行政监察和行政审计, 实现对行政效能的有效监督。

第三, 企业国有资产监管需要充分保障公众的知情权。当国有企业领导干部因违法违规或者失职渎职而受到行政处分时, 其企业名称及相关人员行政处分信息很快就可以在统一的出资人监管信息化工作平台或者政府信息公开平台上公示。“ 知屋漏者在宇下, 知政失者在草野” , 信息公开正是提高公众满意度的制度前提。公众满意度是通过行政系统外部的公众感知来反映企业国有资产监管的实际效果。这就要求在行政决策制定、执行和评估过程中, 充分保障公众的知情权和参与权, 强化对监管主体决策活动、执法过程和决策实施结果的监督, 从而使监管主体能及时调整完善政策, 提高依法行政的规范性。

通过上述定性分析, 我们可以看到, 企业国有资产监管项下的行政监督包括行政决策监督、行政执法监督和行政效果监督三个方面。其中, 行政决策监督包括决策目标监督、决策内容监督和决策机制监督; 行政执法监督包括执法体制监督、执法程序监督和执法问责监督; 行政效果监督包括考核机制监督、行政效能监督和公众满意度监督。结合企业国有资产监管领域的特殊性, 笔者认为决策目标监督、决策内容监督与考核机制监督是一个问题的不同方面, 可统归于“ 考核机制监督” ; 行政决策机制监督、执法体制监督和执法程序监督均属于制度建设范畴, 可以合并为“ 制度保障监督” 。对上述指标进行整理、合并, 我们可以初步确定考核机制监督、制度保障监督、行政问责监督、行政效能监督、公众监督这些企业国有资产行政监督评估指标。

笔者对当前各地的法治政府评估指标进行了综合比较分析, 部分地区行政监督领域的二级指标见表1。

表1

表1

表1 部分地区行政监督法治化评估指标总结 地区 行政监督领域二级指标 湖北省 1.依法接受人大监督; 2.自觉接受政协民主监督; 3.依法接受法院、检察院监督; 4.自觉接受社会监督; 5.依法实施层级监督; 6.依法实施专门监督; 7.依法追究行政责任 广东省 1.自觉接受权力机关监督; 2.自觉接受政协民主监督; 3.自觉接受司法机关监督; 4.自觉接受社会监督; 5.加强行政执法监督 吉林省 1.依法接受人大监督; 2.自觉接受政协民主监督; 3.依法接受司法机关监督; 4.依法实施层级监督; 5.依法实施专门监督; 6.自觉接受社会监督; 7.推行行政问责制度 江苏省 1.自觉接受监督; 2.加强政府内部权力制约; 3.完善专门监督; 4.健全问责机制; 5.全面推进政务公开 宁夏回族自治区 1.接受权力机关监督; 2.接受政协民主监督; 3.接受司法机关监督; 4.接受社会监督; 5.依法实施行政层级监督 四川省 1.依法接受工作和法律监督; 2.自觉接受群众监督和舆论监督; 3.规范性文件按规定报送备案; 4.重大行政处罚和重大行政强制措施备案、行政执法责任追究等监督管理制度健全; 5.坚持开展专项检查; 6.行政监察制度落实; 7.审计监督依法开展 沈阳市 1.人大依法实施法律监督; 2.政协积极开展民主监督; 3.司法机关依法进行司法监督; 4.加强社会监督; 5.全面加强层级监督; 6.依法实施专门监督; 7.完善行政赔偿和补偿制度; 8.推行政府绩效管理和行政问责制度 注: 资料来源于《湖北省法治政府建设指标体系(试行)》《广东省法治政府建设指标体系(试行)》《吉林省法治政府建设指标体系》《江苏省法治政府建设指标体系》《宁夏回族自治区法治政府建设指标体系(试行)》《四川省市县政府依法行政评估指标》《沈阳市法治政府建设指标体系》。

表1 部分地区行政监督法治化评估指标总结

通过对上述指标体系的归纳总结, 可以将现有行政监督项下的考核指标概括为“ 人大依法实施监督和自觉接受政协民主监督” “ 依法接受司法监督” “ 加强社会监督” “ 依法贯彻层级监督与专门监督” “ 全面推进政务公开” “ 完善行政赔偿和补偿制度” 和“ 落实行政监察制度” 七大类型。然而, 上述指标并不能准确地对企业国有资产监管行为进行评估, 因此需要结合上文企业国有资产监管领域内行政监督的权力运行机制对指标设计进行深入探讨。

通过对企业国有资产监管权力运行机制导向的定性分析和各省区市行政监督领域法治评估指标的梳理整合, 笔者拟定了专家评议、民意调查等定量分析的初步框架, 为指标的设计奠定了逻辑基础, 确定了一级指标备选框架(如图5所示)。

图5

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	图5 行政监督一级指标备选框架

笔者征集了该领域内的数十位专家学者以及监管部门工作人员的意见, 对行政监督领域已有的指标进行删减、合并、添加, 最终确定本指标体系的一级指标。意见征集结果如图6所示。

图6

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	图6 备选一级指标专家意见人数分布

通过分析, 我们可以看出, “ 制度保障监督” “ 考核机制监督” “ 公众监督” “ 行政问责监督” “ 行政效能监督” 和“ 有权机关监督” 得到了较多数参与调查的专家的选择。各省区市行政监督领域的指标体系都会从权力制约的角度强调有权机关监督(包括人大、政协和司法机关监督)、公众监督等, 这与党的十六大以来加强对权力的制约和监督, 从制度、程序、权利等多个维度完善行政监督的要求相呼应; 同时, 对政务公开的要求在制度保障监督和公众监督中也有所体现。可见, 制度完善是政府在行政监督领域最核心的法治衡量基准。与此同时, 由于企业国有资产监管专业性强、权力运行环节较多, 与国有资产保值增值紧密相关, 还应当体现考核机制监督、行政问责监督、行政效能监督、公众监督、有权机关监督等方面的指标。笔者通过对框架的初步分析、概括以及对专家评审意见的总结, 提炼出制度保障监督、考核机制监督、行政问责监督、行政效能监督、公众监督和有权机关监督这六个一级指标。

依法对行政权力实行严格的、全面的监督, 是正确行使行政权力的保证。加强行政监督是行政权力正确运行的重要保障, 而缺少完善的监督体系和有效的监督体制, 企业国有资产监管运行中必然会出现种种严重的问题。可以说, 制度保障很大程度上影响着企业国有资产监管行为的规范度与监管效果, 因此, 制度保障监督成为行政监督法治化评估的首要考虑因素。符合法治标准的制度保障监督, 首先要符合监管主体职责定位和兼顾效率的行政决策机制。十八届三中全会提出“ 完善科学民主决策机制” , 党的十八届四中全会进一步提出“ 健全依法决策机制” 。现阶段, 虽然《若干意见》已对企业国有资产监管主体的职责定位予以明确, 但是在走访中, 不同层级监管主体内部的行政决策制度体系均存在缺失或者标准不一的问题。而且, 截至目前, 我国尚未就如何“ 以管资本为主加强国有资产监管” 建立统一的管理规则, 走访中各级行政机关、各部门之间对企业国有资产监管的统筹协调和信息资源共享均反馈需要不断加强。由此, 企业国有资产监管对行政决策机制、执法体制、信息公开、行政问责等层面的制度保障都应当是企业国有资产监管领域的重要法治化标准。

行政权力是执行性与自由裁量的统一。行政组织在国家政治系统中的地位和作用决定了行政权力的行使应以执行性为重要特征, 然而公共事务的复杂多变又在客观上要求行政权力的运行具有一定的弹性, 即行政自由裁量权, 这就为行政权力的扩张与滥用大开方便之门。党的十八大报告提出要创新行政管理方式, 提高政府公信力和执行力, 推进政府绩效管理。2015年颁布的《法治政府建设实施纲要(2015— 2020)》明确提出法治政府建设目标, 强化监督考核, 推进“ 以考促建” 。政府绩效考核管理机制不仅是一种价值指向, 而且需要紧密结合现实, 切实反映做得怎样或实际产生了怎样的效果。强化考核对依法行政的实际推动作用^[14], 将其真正用于改进法治政府建设的举措之上, 才能很好地实现考核机制的设计初衷。

基于此, 我们首先需明确划定各级监管主体的监管事项和监管范围, 尤其需要结合法治的背景因素和成长环境, 根据不同国有企业的功能界定和类别做到有重点的分类监管, 体现决策目标和决策内容的合理合法, 维护企业国有资产监管所涉各主体的法益。其次, 20世纪70年代, 以政府职能定位为标杆, 以新制度经济学、公共选择理论、公共行政学等学说为理论支撑, 政府绩效考核被视为重塑政府的另一版本, 具有强烈的价值和技术取向^[15]。政府绩效考核需要更加注重管理方法和技术的应用, 在考核机制设计中减少人做决定的事项, 加大技术与数据的辅助力度, 提高考核工作的可操作性。在大数据时代, 传统行政管理理论已经不能很好地指导当前的工作, 甚至成了影响办事效率的最大障碍。串联式的行政流程来自泰勒科学管理理论, 这曾经是政府管理的主流思维^[16]。但是, 在互联网模式下, 大数据能够帮助职能部门获取与考核内容相关的实时信息, 确定企业国有资产的监管行为对国有资产保值增值工作带来的实质影响, 提高绩效考核工作的科技含量, 使考核工作做到有的放矢, 强化考核评价结果运用, 为企业国有资产监管的法治化建设积累经验。由此, 考核机制法治化的核心应当是大数据的运用。政府利用大数据可以获取更加准确真实的信息。一方面, 大数据技术能够在合理时间内撷取、管理、处理企业国有资产监管过程中的各项数据信息, 还原企业的真实经营情况, 消除信息不对称, 有效提高企业国有资产监管的信息服务能力。大数据技术基本不需要人工参与, 依赖于科学计算, 不容易受到主观因素的影响。同时, 基于大数据技术的数据处理, 使信息更加丰富、真实, 得出的结论也更客观, 更能反映真实情况^[17]。另一方面, 利用大数据能够及时发现问题, 不仅能够提升对企业国有资产监管的时效性, 也能够提升政府部门考核工作的准确性、前瞻性和预见性。

公众满意是法治政府建设的最终标准, 而探究公众是否满意的唯一途径只能是公众自身的参与和意见的表达。从政府管理的经验来看, 发达国家政府管理的一大特点就是高度重视公众的广泛参与, 使公众监督成为公众参与政府治理的有效渠道。对企业国有资产监管而言, 从行政决策、行政执法到行政问责实施的全过程, 都需要体现公众的参与性。法治政府的许多具体制度, 如政府信息公开及近年来兴起的电子政府和电子政务等, 均是提高公众参与度的重要前提。因此, 政府信息公开和电子政务建设必须成为政府常态机制:在企业国有资产监管的全过程中提高政府信息公开程度, 保障公众的知情权, 创建政府向社会报告或公示其受托监管责任履行状态的监督机制, 形成统一的出资人监管信息化工作平台。需要指出的是, 问卷、座谈等形式的民意调查是公众参与的重要途径, 但实践中, 刻意的操纵或技术上的错误可能会造成与真实民意有偏差甚至完全背离的结果, 这就要求公众参与要依靠专业且独立的专门组织来进行。此外, 需要特别注意的是, 为避免形形色色的“ 被代表” 或“ 被满意” , 公众监督机制设计中需要给予不同利害关系的群体平等参与的机会, 提高社会公众代表的全面性, 弥补单一主体可能产生的偏颇。在可行性方面, 随着互联网技术和通信技术的发展, 尤其是社会调查技术专业化程度的不断提高, 公众参与的渠道日趋多元, 特别是近年来兴起的电子政务, 更是为公众参与企业国有资产监管提供了技术支撑和直接的表达空间。因此, 以公众监督作为法治政府指标体系的一级指标, 不仅必要, 而且可行^[18]。

法治以权利与义务为主要内容, 以权责一致为基本原则, 法治政府包含权力法定、行为法定、程序法定、监督法定、责任法定五个方面的内容。其中, 政府对具体的行政行为负责, 就是责任法定的重要内容。“ 有权必有责、有权必尽责” , 行政问责制度是国家政治制度和官员监督体系的重要组成部分。近年来, 对行政权力的监督约束不断强化, 在党和政府的不断探索实践中, 行政问责已成为我国推进法治政府建设的一条重要路径。党的十八届三中全会从国家治理体系和治理能力现代化的角度对依法行政、法治政府建设进行了全新阐述。党的十八届四中全会更是明确提出了“ 建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府” 的重要任务。在实践中, 企业国有资产监管中的行政监督面临一系列障碍, 其中, 行政问责亟待强化。行政问责机制不全具体表现在:一是对监督主体而言, 尚未形成便捷、高效的行政问责路径, 这意味着问责程序的透明度不高, 社会对监督对象、问责程序的了解不够充分。二是行政问责主体职权不明, 监督部门之间相互推诿, 增加了行政问责的难度。目前企业国有资产监管中的监督职责重担基本全压在党内监督上, 社会监督缺乏。三是行政问责依据不健全, 很大程度上制约了行政问责的进行。

行政效能是行政效率、社会效益、民主政治、依法行政等因素的综合反映。行政效能体现在行政管理的各个环节、各个层次中, 是对全部行政管理活动的整体要求^[19]。行政效能是行政管理的中心和归宿, 也是检查衡量各级地方政府行政工作的标尺, 主要通过行政系统内部的统计数据来反映法治建设的实际效果^[4]。因此, 行政效能是行政系统内部监督的集中体现。实践中, 行政效能指数在各地已普遍使用, 为法治政府建设的效能考察提供了参考性经验。从法律意义上说, 行政内部监督是一种行政机关自我纠错的制度设计, 包括行政层级监督和专门监督两大方面。然而, 在长期的企业国有资产监管实践中, 行政内部监督由于制度不完善、运行机制不科学、经费保障不足等, 往往流于形式, 并没有充分发挥其应有的作用。比如《行政监察法》对监督主体、监督权限、监督程序以及监督结果运用等具体问题的规定并不明确, 可操作性不强; 行政系统内部监督主体多元无序, 监督方式单一, 忽视发生前的预防和过程中的控制; 行政监督人员编制紧张、经费不足、物质技术条件不适应客观要求, 等等。

党的十八大提出:“ 健全权力运行制约和监督体系, 加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督, 让人民监督权力, 让权力在阳光下运行。” 在当前的中国政治语境下, 企业国有资产监管实践中, 党内监督起主导作用的客观事实不可避免地带来了党内监督压力加大, 人大监督、民主监督和司法监督弱化的影响。基于此, 一方面应继续完善党内监督的路径和程序, 另一方面应立足于党内监督与党外监督相结合, 大力推进监督立法, 构建权责明确、形式多样、多层次、全方位的立体监督网络。为避免多元监督力量的分散, 应强化人大在行政监督体系中的核心地位, 比如人大利用财政预决算来控制行政决策, “ 这符合民意机关决定公众创造的国家财税收支代议制精神, 也有效地消除民意机关对政府的实际依赖, 根本上强化人代会独立监督权, 从而夯实人代会自主权的物质基础” ^[20]17-18。在现有的法律规制下, 民主监督和司法监督的独立性已经得到一定体现。但是, 在增强行政监督合力的大背景下, 亟须促进企业国有资产监管中行政监督技术的网络化。将电子技术运用到行政监督活动中, 与政府办公网络对接, 利用其快捷、共享的特点弥补原有行政监督主体各自为政的缺陷, 避免事后补救式或惩罚式监督的弊端, “ 既能实现多主体的积极参与, 又能避免监督成本由某一组织来承担的现象, 使监督主体从单个主体的理性行为导致集体的非理性的囚徒困境中解脱出来” ^[21]2。同时, 各行政监督主体可以及时掌握企业国有资产监管中的准确信息, 即时履行监督权力, 便于实现事前监督和事中监督。

为使二级指标体系的评价对象和内容具有针对性, 笔者围绕行政监督所涉各环节的重点和要点, 通过专家拟议、会议座谈等方式先确定各二级指标定量分析的初步框架。在回收数十份专家意见的基础上, 笔者在浙江省范围内进行了长时间调研, 在浙江省国有资产监督管理委员会有关领导的支持下, 先后走访了各级国有资产监督管理委员会以及有代表性的国有企业, 回收有效调查问卷数百份。通过整合专家意见与梳理民调结果数据, 确定了六个一级指标项下的二级指标及其权重占比, 详见表2。

表2

表2

表2 企业国有资产监管行政监督法治化评估指标权重分布表 一级指标及其权重 二级指标及其权重 一、制度保障监督(22%) 1.系统完整性(8%); 2.程序合法性(7%); 3.内容科学性(7%) 二、考核机制监督(20%) 1.明确分类监管事项清单(6%); 2.完善国有资本授权经营体制(6%); 3.常态化运用大数据技术(8%) 三、公众监督(15%) 1.形成统一的出资人监管信息化工作平台(6%); 2.电子政务建设(5%); 3.社会公众代表全面(4%) 四、行政问责监督(20%) 1.行政问责依据健全(6%); 2.行政问责主体职权清晰(6%); 3.行政问责路径透明(4%); 4.问责结果公示及时(4%) 五、行政效能监督(12%) 1.内部监督机制可操作性强(4%); 2.内部监督主体统筹协调度高(4%); 3.行政监督人员经费保障充足(4%) 六、有权机关监督(11%) 1.党内监督路径和程序完备(3%); 2.人大监督核心作用充分发挥(3%); 3.民主监督和司法监督独立性彰显(2%); 4.信息共享网络化技术常态化(3%)

表2 企业国有资产监管行政监督法治化评估指标权重分布表

这些指标充分考虑了企业国有资产监管领域行政监督的特殊性, 并且吸收了各地法治政府指标体系设计结构和法治建设实践经验, 同时采纳了政府监管部门、各类型国有企业以及专家学者的意见, 对企业国有资产监管的行政监督具有很强的针对性及可操作性。

制度保障处于行政监督法治化的最前沿, 依法行政的前提是要有完备的制度保障, 这也是创设行政监督其他条件的根本。针对企业国有资产监管的制度性规范, 首先可以在规模、覆盖范围等系统完整性方面将其量化为具体的制度性指标, 比如行政决策机制、统一的执法管理规则、信息公开机制、行政问责制度等。根据民调结果, 这一二级指标在该项下占据了较大比重(详见图7), 且受访者大都倾向于给出较高的分数, 足以反映“ 系统完整性” 应当占据重要地位。

图7

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	图7 “ 系统完整性” 二级指标民调分值分布

其次, 制度拟定过程是否严格遵守法定的权限和程序也是衡量制度保障的重要指标。实践中, 在面对法律、法规、规章适用冲突时, 是否严格执行法规备案条例和有关规范性文件备案的规定, 是否健全规范性文件的清理、评估机制, 对不合法或不适当的规范性文件及时修改或者废止, 均是衡量法制统一和政令畅通的考核标准。因此, “ 程序合法性” 同样占有较高的分值, 仅次于“ 系统完整性” 。

最后, 在规范性上, 制度内容是否统一清晰、科学合理也可以进行指标性的考评判断。这体现在:一方面, 需要保证公众意见充分表达的机制; 另一方面, 推行立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的起草工作机制, 加强各监督环节必要性、可行性论证和成本效益分析。因此, “ 内容科学性” 也被选作二级指标来反映制度保障的科学性与有效性, 并与“ 程序合法性” 占据同样的比重。

考核机制监督项下的二级指标意在对行政考核机制的合法性与科学性进行评估。

对其进行量化考核, 首先需要考虑是否能够根据不同国有企业的功能界定和类别将出资人监管职责的权力清单和责任清单予以明确, 防止滥用监管权力。理论上“ 明确分类监管事项清单” 占最大的权重, 但民调结果却与笔者初步设想有所出入, 基层监管主体与国有企业更加看重其他因素对监管权力的规范和制约(详见图8)。该部分二级指标权重的民调结果分布比较集中, 主要集中在5— 7分, 并没有出现过高的分数样本。其次, 《若干意见》将国有资本授权经营体制作为本轮国有资产监督管理体制改革的重点, 目的在于进一步确立企业的市场主体地位。因此, 在针对各级企业国有资产监管主体的考核机制设计中, 应当将是否“ 完善国有资本授权经营体制” 纳入具体考核标准, 且应占有较高的分值。最后, 在对企业国有资产监管主体进行考核时, 能否做到恰当且有效, 需要将大数据技术充分运用于监管全过程。监管信息是行政监督工作的核心, 所以, “ 常态化运用大数据技术” 在该项下占据了最大比重。

图8

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	图8 “ 明确分类监管事项清单” 二级指标民调分值分布

公众监督是有权机关外部监督的有力补充, 对评估的公正性起到了不可或缺的作用。但是, 从现实看, 我国各级政府信息化及开放化程度仍然较低, 导致了公众与政府掌握信息的严重不对称。因此, 这部分二级指标偏重于企业国有资产监管的公众满意度评估。首先, 要具备对统一出资人监管信息化工作平台的考核指标。该指标是通过评估各地企业国有资产监管主体协同工作质量, 来衡量企业国有资产监管信息公开的完善度。出资人监管信息化工作平台就是为推进企业国有资产监管信息公开、让监管权力在阳光下运行而设立的。从民意调查分值分布情况(见图9)可以看出理论界、实务界及企业界对行政监督信息公开的重视。信息公开是监督的前提, 因此, 与民意调查反映的结果一致, “ 形成统一的出资人监管信息化工作平台” 这一指标在“ 公众监督” 一级指标项下占据最重要的地位。其次, 在加强企业国有资产监管信息公开的同时, 也需要为公众提供直接表达的便捷渠道。实践中, 受限于电子政务建设力度不足, 以及公众满意度调查的对象一般是“ 两代表一委员” 等具有一定政治身份的“ 社会公众代表” , 公众意见反馈渠道无法做到及时畅通, 因此, 必须采取有效措施提高各级监管主体电子政务建设水平和扩大调查民众的广泛性。其基本举措应包括设定电子政务建设标准、民众代表范围和明确违反上述要求的法律后果。企业国有资产监管主体是否具备完善的电子政务建设标准和保证社会公众代表全面性, 都应当作为该部分的二级指标进行考核。

图9

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	图9 “ 形成统一的出资人监管信息化工作平台” 二级指标民调分值分布

这一部分是企业国有资产监管法治化的重要表现之一。由于行政问责在各个领域的特殊地位, 尤其是党的十八大以来各级政府不断强化行政问责的重要性, 旨在保障企业国有资产保值增值的行政问责的质量, 是衡量行政法治水准的一项重要内容, 也是各级法治政府考核中的一项重要指标。党的十九大报告对贯彻全面依法治国方略、深化依法治国实践做出了重要部署, 而厉行法治、建设法治政府就要充分发挥行政问责的作用, 强化对行政权力的监督。中国政法大学法治政府研究院于2017年底发布的《2017年法治政府评估报告》也将“ 监督与问责” 作为八项客观一级指标中的一项^① (①《2017年法治政府评估报告》中将“ 依法全面履行政府职能” “ 法治政府建设的组织领导” “ 依法行政制度体系” “ 行政决策” “ 行政执法” “ 政务公开” “ 监督与问责” “ 社会矛盾化解与行政争议解决” 作为八项客观一级指标, 反映主观评价的一级指标有一项, 即“ 社会公众满意度调查” 。)。行政问责是有法必依、违法必究的重要表现。因此, 鉴于行政问责的重要性和特殊性, 更需要将行政问责依据健全、行政问责主体职权清晰以及行政问责路径透明作为二级指标予以考核, 并且将问责结果及时公示作为行政问责路径畅通的重要考核标准。

这一部分是关于行政系统内部监督的评价体系。内部监督部分的二级指标着重于对企业国有资产监管的行政监察与行政审计, 在对企业国有资产监管的行政效能监督进行评估时, 各二级指标应当具体考核内部监督机制的可操作性、内部监督主体的统筹协调度以及行政监督人员经费保障情况。

企业国有资产监管行为必须接受来自有权机关的外部监督。这就要求企业国有资产监管主体除了接受党内监督, 还要自觉接受国家权力机关的监督, 依法接受司法监督, 主动接受民主监督。此外, 通过将企业国有资产监管信息共享常态化, 借助各企业国有资产监管主体的数据共享平台, 及时有效、有针对性地将相关信息反馈到外部有权机关, 也是衡量有权机关监督情况的重要指标。

综上所述, 企业国有资产监管中行政监督法治化是改革和完善国有资产监督管理体制的必然要求, 特别是在当下企业国有资产监管法治并没有充分建立的情况下, 行政监督对实现以管资本为主加强国有资产监管的目标具有重要作用。在推进企业国有资产监管体制改革的过程中, 制定行政监督法治化指标和考核标准, 采用第三方评估模式具有深远意义。同时, 无论是大数据、统一的出资人监管信息化工作平台还是电子政务建设、信息共享网络化等新兴技术的充分运用, 均是解决企业国有资产监管行政监督信息化的突破口, 都将为推进该领域行政监督法治化带来必不可少的帮助。本指标设计基于权力运行机制、专家评审以及民调结果, 综合考量各方面因素, 使指标体系兼顾科学性与法律性。实践中要在通过新兴技术工具充分获取各项监管信息的基础上, 运用指标体系, 为监管主体提供行为准则, 同时促使监管对象本身更加合法、有效地实现国有资产保值增值的目标。