美国政治语境中长期存在的“ 大战略” 属典型意义上实践先行于理论的概念。尽管直至20世纪初期这一命题方为军事学家哈特(Liddell Hart)所正式提出并定义 (哈特认为, 大战略的首要任务在于“ 调节和指导一个或几个国家的一切资源, 以达到战争的政治目的” ; 而该目的是“ 由国家政策所决定的” 。参见[英]利德尔· 哈特《战略论》, (北京)中国人民解放军战士出版社1981年版, 第449页。), 但早期的美国决策者们在厘定国家治理路径时, 大都有意识或无意识地遵循了该概念所蕴含的内在逻辑。冷战成为美国大战略理论及实践的试金石。为在旷日持久的两极对峙情势中占得先机, 历任美国总统都倾向于在上任初期设立一种用以统筹规划各领域政策的理论框架。也正是由于这种“ 整体规划” 的传统长期延续, 在苏联解体、冷战结束后, 美国才“ 出现了真正的大战略” ^[1]37。自21世纪初以来, “ 大战略” 频频出现于美国各类书刊与文章中, 成为当之无愧的热点词语。由于其涵盖的内容过于广泛, 甚至有学者一度将其视为一种不具备实质性意义的“ 时髦用语” ^[2]23。

冷战时期, 美国学界已对大战略有了初步的认识, 并尝试超越“ 战术” 对“ 战略” 的桎梏, 从更为宏观的视角去看待这一概念。一方面, 如柯林斯(John Collins)等军事史学家开始意识到大战略不仅包括军事战略, 而是政治、经济、社会、科技和心理等各要素的汇集体^[3]43; 另一方面, 其他领域的学者以历史现实与大国战略案例为基础, 陆续加入到有关美国大战略的探讨之中, 充实了其理论内涵, 比如威廉斯(William A. Williams)与拉费伯(Walter LaFeber)等新左派史学家正是基于对不同时期美国经济、贸易与国内资源等诸多要素的比照分析, 才提出了对美国外交政策的批判^{[4]306-326[5]289-312}。总体而言, 早期西方学界对美国大战略的研讨呈现模糊与碎片化的特征。

冷战结束初期, 大量以美国大战略为主题的学术作品出现。截至目前, 美国学界对大战略的认识大体上可以划分为以下三种类别。

第一类认知倾向于沿袭哈特、柯林斯等早期战略学家的传统, 仍将大战略视为一种相对抽象的“ 顶层规划” , 并着重强调决策者在制定该规划中至关重要的地位。基于冷战这一鲜活的蓝本, 沃尔特(Stephen Walt)与肯尼迪(Paul Kennedy)在20世纪80年代末先后对美国大战略进行了探讨, 推动相关研究迈入全新阶段。前者认为大战略的实质即国家“ 为保自身安全所做的规划” , 而政治和军事行为则作为一种手段被纳入该规划之中^[6]6; 后者在《战争与和平的大战略》一书中明确指出大战略虽超越了军事战略, 但仍是一种“ 克劳塞维茨主义的艺术” , 是一种“ 领导者通过运用国内军事及非军事要素来长期保持并提高国家利益” 的规划, 而完成这一规划将依靠其“ 智慧和判断力” ^[7]4。“ 9· 11” 事件后, 美国政府推行的单边主义政策促使学者们在界定大战略时更加强调决策者的个人意志的效用。例如菲弗(Peter Feaver)就认为大战略是“ 一系列计划及政策的集合体” , 而“ 领导者的想法与期望决定了其是一种‘ 有目的的行动’ ” ^[8]。克拉斯纳(Stephen Krasner)视大战略为“ 刻意设计” 的计划, 外交、军事和经济等国内要素都要“ 主动适配” 这种计划^[9]。甚至有学者指出大战略中掺杂了过多的个人因素, 颇具讽刺地称其不过是“ 政治家、将军和外交官蜷缩在地图周围, 盘算着如何在一个充满敌意的世界里捍卫自身‘ 国家利益’ ” 的过程^[10]8。

第二类认知着重强调大战略的导向性作用, 将其视为某一长时段内左右国家具体行动与资源分配的“ 指导原则” 。这种认知大部分出自冷战史学家, 他们倾向于将大战略作为一种更为具体且细化的“ 指南” 与“ 守则” 加以研讨。其中, 颇具代表性的便是加迪斯(John Gaddis)“ 用尽其所能, 完成其所需” 的经典定义(加迪斯在一次演说中指出, 大战略具有多元化的特征, 是一系列不同战略的集合。例如, 冷战时期美国所采取的遏制战略并非是一项“ 四十五年未变的大战略” , 而是美国的决策者通过对原有战略的调整和充实, 来“ 解决苏联这一压倒一切的问题” 。参见Gaddis J.L., ″Wy?″ 2008-02-26, http://indianstrategicknowledgeonline.com/web/grandstrategypaper.pdf, 2019-06-01。), 而马特尔(William Martel)“ 国家通过调动所有国内外资源以实现自身战略目标的一套操作指南” ^[11]45的界定同样反映了这种观念。与此同时, 这些学者大都认为大战略的开展是基于政客、外交家、军方领导者、情报官员等人的“ 共同战略视野” ^[7]11, 而非国家最高领导者的个人任务, 如乔列特(Derek Chollet)与戈德盖尔(James Goldgeier)就认为凯南(George Kennan)通过冷战初期的“ 长电文” 引导了冷战初期美国大战略的走向^[12]65。

第三类认知将大战略视为一种表现国家具体行为的术语, 是匹配国家资源和国际环境的“ 概念工具” ; 同等条件下, 遵循既定的大战略路径有助于纠正一国可能出现的行为偏差, 从而实现其自身利益的最大化。正如波森(Barry Posen)所述, 大战略即“ 民族国家用来维护自身安全, 同时整合军事、政治因素的目的链” ^[1]1。布兰茨(Hal Brands)与米勒(Paul Miller)这些美国当代战略学家也同样倾向于将大战略视为实现国家安全利益的“ 一系列行为” , 其实质是在“ 相互矛盾的事项之间进行权衡” ^{[13]13-20[14]238}。近几年来, 美国国际关系学有关大战略的考察几乎都是在这类视域下开展的。

上述学者对美国大战略的认知大都基于特定时段的国际背景, 并在此基础上嵌入其对国际局势的深入分析, 而这种认知模式无疑具有一定程度的局限性。也正是如此, 美国学界长期试图以持续四十多年之久的冷战为蓝本, 为美国建构一个更具有前瞻性的大战略概念, 并借此探讨如何运用其各种形式的力量和资源来维持并改善自身的全球地位。正如一些战略理论家所意识到的, 有效的美国大战略理念既应具备“ 诊断性” 的作用, 同时也应体现“ 规定性” 的特质^[15]。综上所述, 本文认为当代国际社会语境下的“ 大战略” 可被视为“ 国家基于内外战略环境与自身行事原则对维护自身利益的路径进行规划, 并依照该路径调动国内所有资源, 从而诉诸行动” 的总体构思。

对大战略认知的差异性凸显了其“ 长时段” “ 广资源” 以及“ 利益优先” 等本质属性, 同时亦为研究者粗略地勾勒出一种用以分析并探讨高度复杂的美国大战略之框架。正如莱恩(Christopher Layne)所述, 大战略的实质无疑是“ 国家为追求安全而适配的目标和手段” (此前, 莱恩曾试图用国家安全界定国家大战略, 即:“ 国家生死攸关的安全利益何在?” “ 对这些安全利益的威胁与挑战是什么?” “ 如何才能最佳运用国家的各种战略资源消除威胁、维护国家安全?” 参见Layne C., ″From Preponderance to Offshore Balancing: America's Future Grand Strategy, ″ International Security, Vol.22(1997), pp.86-124。)^[16]8。因此, 作为宏观概念的“ 大战略” 一词至少包括两层基本属性, 即“ 对战略目标的确定” 和“ 对具体手段的权衡” 。这是洞悉美国大战略最为直观的两个维度 (目前, 国内学界与美国大战略相关的大部分研究成果都对这两种认知维度有所提及, 参见潘忠岐《冷战后美国大战略的理论思辨》, 载《国际观察》2006年第1期, 第25-32页; 程亚文《大战略的思想与实践:形成、特征与演进》, 载《史学月刊》2018年2期, 第21-27页; 左希迎《特朗普政府亚太安全战略的调整》, 载《世界经济与政治》2017年第5期, 第38-47页。在此基础上, 有学者将“ 对战略环境的评估” 纳入考量范围, 参见门洪华《关于美国大战略的框架性分析》, 载《国际观察》2005年第1期, 第22-29页。本文认为, 战略目标的确定是一个复杂的过程, 而对现有战略环境的评估是这一过程的先决条件, 因此“ 对战略环境的评估” 应包含在“ 对战略目标的确定” 之中, 而非认识大战略的一个独立维度。)。

自二战结束后, 美国大战略的既定目标长期保持一致, 即长期稳定维持自身的“ 首要地位” , 而达成该目标的前提条件在于确保国家安全。同时, 美国亦希望通过推动自由经济秩序、扩大全球经济繁荣来实现国内利益的最大化, 并在此基础之上建立、维持和调整全球秩序, 用有利于美国利益的条件确保必要的国家间合作^[17]10。也正是在这种情况下, 美国政府内外出现了一系列“ 首要地位主义者” , 将美国的绝对优势地位视为国际社会良性运转的根本^[18]51-55。

然而, 对于实现这一既定目标的具体手段, 即诉诸的“ 战术” , 美国决策层的倾向却不尽相同, 这也是美国学界围绕大战略实施路径的争论自始至终未曾停歇的重要原因。冷战结束之初, 面对“ 单极时代” 的来临, 美国政府决策层选择了积极介入国际事务来确保自身利益并维护其首要地位。伴随这一战略的逐步深入, 学界出现了两种意见相左的声音, 其辩论的焦点无疑便是美国应通过何种手段来应对国际秩序的深刻变化。如华尔兹(Kenneth Waltz)和米尔斯海默(John Mearsheimer)这样的现实主义者认为, 苏联的崩溃并非意味着美国单极时代的到来, 唯有继续维系国际社会的权力均衡, 方能保持美国的首要地位 (参见Waltz K., ″The Emerging Structure of International Politics, ″ International Security, Vol.18, No.2(1993), pp.44-79; ″Structural Realism after the Cold War, ″ International Security, Vol.25, No.1(2000), pp.5-41; Mearsheimer J., ″Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War, ″ International Security, Vol.15, No.1(1990), pp.5-56。); 而伊肯伯里(John Ikenberry)等秉持自由主义观点的学者则认为, 通过国际机构的建立和发展, 加之全球范围内民主的传播, 美国主导的世界秩序将会得以延伸(20世纪末到21世纪初期, 伊肯伯里通过一系列文章与著作充实并发展了这一观点, 参见Ikenberry J., ″Institutions, Restraint, and the Persistence of American Postwar Order, ″ International Security, Vol.23, No.3(1998), pp.43-78; After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars, Princeton: Princeton University Press, 2001, pp.220-258。)。“ 和平都是权力失衡的结果” 的经典论断也正是在这种情况下被提出的。可见, 在冷战结束伊始, 围绕大战略的实施方式, 两种不同策略的萌芽便根植于美国思想界。

此后, 美国在国际社会中相对优势的下降自然而然地引发了该国学界围绕美国大战略的辩论, 多种可供选择的替代方案也陆续出现在人们视野之中。按照波森的总结, 大战略的论辩流派可以分为合作安全论、主导论、选择性参与论和孤立主义四种。而“ 9· 11” 事件后, 选择性参与论和孤立主义日渐式微, 合作安全论与主导论占据主流。合作安全论无疑是美国长期倡导的自由主义的体现, 倡导控制军备、建立安全合作机制并保持科技领先; 主导论则是现实主义与新保守派的融合, 实际上是新保守主义对现实主义的胜利。此外, 近几年也有一部分学者从其他视角看待美国大战略的推进模式, 例如新古典现实主义者认为, 尽管系统层面的相对权力转移勾勒了国际政治的轮廓, 但意识形态、价值观和国内政治等单位层面的变量也改变了国家认知的方式, 并予以反馈^[19]118-121; 同时, 也有一些学者注意到针对美国大战略的探讨忽略了“ 次国家层面” 的诸多问题, 因而做出的论断亦是不完整的^[20]。

无疑, 有关美国大战略理论模式的论争基本上都是围绕美国是否应该积极介入国际事务、起到国际社会的主导性责任所进行的探讨的变式, 其实质“ 不外乎现实主义与自由主义、孤立主义与国际主义、单边主义与多边主义之辩, 各种假想模式几乎都可以划归上述不同思想流派的范畴之内” ^[21]25。总之, 不同时期美国所面对的国际环境的差异以及自身相对力量的变化, 使美国实践自身大战略的方式长期处于动态调整中。没有任何一届政府的大战略考量可以被单纯视为现实主义或自由主义, 而是这些思想的交错杂糅。总的来看, 实践中的美国大战略时刻没有脱离以下五个要素, 即:(1)捍卫国土安全, 尤其是“ 9· 11” 事件后, 这一诉求变得更加迫切; (2)维持权力平衡, 以确保后冷战时期自身业已建构的国际秩序良好运行; (3)遏制“ 流氓国家” , 防止伊朗、朝鲜等国对现有国际秩序进行破坏; (4)建立基于民主和平的国内秩序, 为世界各国强加意识形态的属性, 并借此划分阵营; (5)协助海外盟友, 确保美国盟国的政治与经济稳定发展, 达到“ 良性治国” 。

自冷战结束以来, 上述五个要素是美国决策精英群体进行战略考量时的重中之重。在经历长期实践后, 最终形成了美国大战略内部的“ 五大支柱” (“ 五大支柱” 的说法最初由美国国防大学战略学教授米勒提出, 参见Miller P., ″Five Pillars of American Grand Strategy, ″ Survival, Vol.54, No.2(2012), pp.23-44。此前, 菲弗也曾提出相似的观点, 参见Feaver P., ″American Grand Strategy at the Crossroads, ″ in Fontaine R. & Lord K.M.(eds.), America's Path: Grand Strategy for the Next Administration, Washington D.C.: Center for a New American Security Press, 2012, pp.57-70。)。其中, 前三点无疑处于现实主义的理论范畴内, 而后两点则是自由主义精神的集中体现。正是在这些重叠、纷杂甚至相互抵触的思维的共同作用下, 美国政府大战略的实践路径方被塑造, 并达到了两方面的效果:一方面, 正是对这些要素的遵循, 美国在后冷战初期, 在最短时间内便形成了自身大战略的运作模式, 充分利用自己的优势地位, 有效塑造了有利于自身的国际环境; 另一方面, 长期相对固定的发展模式使美国大战略逐渐产生了对既定路径的依赖, 致使美国的决策者难以在短期内对其进行调整。

纵观冷战结束至今近三十年的历史, 可以看出, 美国在后冷战初期所设立的大战略思维对自由主义国际秩序的形成有着重要的助推动力。然而, 伴随几次经济危机与恐怖主义袭击, 旧有的战略路径难以完全适应时刻变动的国际局势。尽管美国历任领导者都试图对既定战略进行调整, 但往往幅度较小, 进程缓慢, 因此时常使美国的决策群体处于被动之中。这一窘境固然与美国政治生态的特质有关, 但亦有可能与长期存在于美国大战略中的惯性具有重要联系。

惯性的概念来源于物理学领域, 意指物体本身所具有的保持原有静止状态或匀速直线运动状态的特征, 是一切物体的根本属性。惯性的本质反映了物体内部存在的稳定性, 也体现了其对改变自身状态无能为力以及对任何变化具有抵制特性的趋势。20世纪80年代, 惯性被引入社会科学领域, 成为经济学、管理学等学科的重要概念。以汉南(Michael Hannan)与弗里曼(John Freeman)为代表的斯坦福学派认为, 每个组织都受到强大的惯性力量的控制, 即所谓的“ 组织惯性” ^[22]。当企业以及其他机构在进行组织管理时, 其发展过程中表现出惯性特征, 即在感受不到压力、威胁、危机或挫折等外部力量时, 将保持原有的发展路径与运行模式不变^[23]。而战略惯性理论衍生于组织惯性理论的基础之上。该理论认为, 公司、企业等组织在制定和实施自身战略的过程中, 倾向于从经验主义的视角套用旧有战略模式, 而战略改革则迟缓且渐进^[24]。由于秉持了环境决定论的观点, 战略惯性理论认为组织只能被动地适应环境, 战略惯性的形成是必然的。

惯性“ 伴随人类进程而来, 是历史进程中人类行为的沉淀, 实际上是一种潜在的稳定力量” ^[25]105。从某种意义上讲, 国家战略与企业战略相似, 其本质仍是一种组织战略。若国家长期深陷于战略惯性所带来的负面影响, 国家便会土崩瓦解, 招致与企业破产同样的下场。例如, 冷战末期的苏联正是受到其长期战略惯性的负面影响, 最终走向崩溃^[26]。战略惯性的形成并非一蹴而就, 而是经历了一个缓慢而持续的过程。该过程的动力或源于国际行为体长期遵循的对外方针政策^[27], 或源于国家内诸多政府组织在既定运作模式中所衍生出的路径依赖^[28], 抑或源于政府组织内部战略文化对其自身的桎梏^[29]。在大多数时间内, 这三种作用力交替或同时发挥作用, 束缚了国家调整自身战略的行为。有鉴于此, 本文对国家战略惯性的定义将建立在组织战略惯性的基础之上, 即“ 国家长期推行的预设战略对后续战略目标选择所形成的路径依赖效用” 。总的来说, 导致国家战略惯性产生并增强的因素有以下三点(参见表1):

表1

表1

表1 战略惯性产生的因素及其特质 战略惯性产生的因素 涉及层面 战略惯性的动力源 塑造大战略的方式 遵守承诺 宏观 国家 左右战略规划 有限理性 中观 组织 影响战略决策 固化认知 微观 个人 主导战略文化

表1 战略惯性产生的因素及其特质

1.遵守承诺。在宏观层面, 对既有承诺的遵守是国家在国际社会中行为合法化的重要根基, 也是国家大战略惯性的重要成因。这一“ 义务” 存在于国家决策群体的潜意识中, 强化并约束国家的施政理念, 使其难以对既有战略进行较大的调整。如美国这样的超级大国若是要维持其绝对优势, 或击败国际秩序的挑战者, 势必要进行大规模物质资本和人力资本的投资, 以遵守其对他国的战略承诺。这无疑是战略惯性形成的根本原因之一。

2.有限理性。在中观层面, 国家本身的有限理性导致其在进行决策时可能会陷入信息不对称的窘境, 也有可能出现对局势的误判, 更无法知晓既定战略的执行效果。因此, 决策群体只能退而求其次, 做出相对合理的选择。在这种情况下, 国家进行战略抉择时会本能地倾向于在原有基础上进行调整, 而忽视了更广范围内的选择, 体现出一种“ 短视” 的特质。冷战期间, 美国决策精英群体就曾多次做出错误的预判, 小则招致猪湾事件的失败, 大则深陷越南战争的泥潭。

3.固化认知。在微观层面, 个人特定的教育背景及行业轨迹将使政治家形成固定的思维模式, 进而演变为认知惯性。更重要的是, 政府内部的惯例、流程、规章制度以及部门协调等因素会长期对这种旧有思维进行强化, 使得这种惯性增强。例如, 在美国的官僚政治话语体系中, 执政者冲击固有势力、挑战内部权力的尝试将使其面临失去大多数人支持的风险。可见, 基于认知的思维惯性会以一种社会化的“ 风气” 内嵌于国家决策群体内部, 克服起来也更为困难。

在这三种因素的交错重叠之下, 国家的战略动员能力得到了提升, 但进行战略调整或改革的能力将受到削弱。从这个意义上讲, 战略惯性并非一个纯粹意义上的贬义词。在一国成立初期, 战略惯性有助于提高国家战略的实施效率; 然而在长期看来, 这种作用力之于国家的发展无疑是弊大于利的。鉴于质量是惯性大小唯一的量度, 大国易借助惯性在短期内让自身大战略快速步入正轨, 更易在长期过程中更多地受到战略惯性的负面影响。所谓的战略惯性究竟在冷战初期多大程度上维护并夯实了美国的“ 首要地位” , 当下又以何种方式抑制了美国政府的战略转向?要回答这一问题, 无疑首先要对后冷战至今的美国大战略发展史进行追溯和梳理。

1.老布什政府与大战略基调的确定

自1989年入主白宫以来, 亲历冷战终结的老布什政府通过一系列措施率先奠定了“ 后遏制时期” 美国大战略的基础。在1990年与1991年的两次国情咨文中, 总统明确表达了美国将在未来逐步建立起民主和平的宏观愿景, 其中不仅提到了“ 美国处于不断扩大的自由圈的中心” 的论断^[31], 更提到了美国力图建立“ 能够实现和平与安全、自由与法治等人类普遍愿望的新秩序” ^[32]。在1990年3月的《国家安全战略报告》中, “ 超越遏制” 的战略被提出, 美国通过支持苏联的转型来确保其不会重蹈覆辙, 并将其“ 作为一个有益的伙伴纳入到国际体系中来” ^[33]9。可以说, 建立自由主义国际秩序的预期奠定了后冷战时期美国大战略发展的基调。

苏联解体后, 美国通过一系列战略规划逐步扩大自身在海外的优势, 并构建持续不断的影响力, 从而履行这一承诺。1992年3月由《纽约时报》披露的《防务规划指南》可以被视为后冷战初期美国维持并长期延续自身“ 首要地位” 的战略框架。该文件指出, 美国必须展现自身在国际秩序中的领导能力, 来让一些“ 潜在的竞争者” 充分认识到其“ 不需要追求自身更大的作用” , 也没必要以“ 更积极的姿态来维护自己的合法利益” ^[34]。文件明确表示, 美国应当对挑战或尝试推翻其既定秩序的国家予以压制, 同时尝试维持大国的权力均衡, 以防止新的竞争对手出现。在这种背景下, 美国的大战略带来的是一种目光更为长远的全新行动范式, 而强化自身主导的国际秩序是诠释这一范式的主要手段。同时, 正如1991年8月《美国国家安全战略报告》中所提到的, “ 世界上仍存在着自发动乱的根源” ^[35]18, 也正是从这段时间开始, 美国寻求通过建立压倒性的军事优势来支撑自身的大战略。自此, 美国开始将焦点转移到捍卫国土安全、惩治由“ 流氓国家” “ 失败国家” 以及包括恐怖组织在内的诸多非国家行为主体所带来的区域性冲突, 防止这些因素对美国“ 首要地位” 的侵蚀。

伊拉克对科威特的入侵, 以及此后爆发的第一次海湾战争加强了美国诉诸这一战略的合法性。1993年1月, 老布什在一次演讲中称, 如果美国继续保持“ 被动和冷漠” , 那么无疑“ 将面对一个混乱不堪的世界” , 而“ 美国公民也会比以往任何时候都更危险” ^[36]。这种主张认为美国的“ 首要地位” 将会为其国家安全和国际安全带来益处。也正是在此时, 美国大战略中开始强调维持自身在世界关键地区存在的必要性。

2.克林顿政府与大战略路径的强化

克林顿组建政府后在短期内继承了老布什政府时期外交与国家安全政策的大部分遗产, 使得美国的大战略总体上体现出一种延续性。克林顿政府更加强调发挥自身民主价值和多边主义的重要意义, 进一步夯实了这一大战略思维体系的基础。1993年, 时任国防部长阿斯平(Les Aspin)再次警示称, 美国所面临的威胁并没有伴随冷战终结而消失, 并指出美国“ 在一个民主化、多元化制度存在的世界中更为安全, 而维持一个开放的国际经济体系无疑会增进民众的福祉” 。他特别指出, 美国应该“ 通过促进民主” 以及“ 发展自由市场” 来促进其自身的国家安全, 同时妥善处理那些对其“ 利益至关重要的地区” , 打造一种“ 自由、繁荣与和平的国际伙伴关系” ^[37]2。阿斯平的这一报告有力地呼应了老布什政府时期的战略中所蕴含的自由主义逻辑。

同时, 克林顿政府的美国决策精英群体也试图进一步对美国大战略中涉及“ 硬实力” 的部分进行完善和扩充。1994年, 国家安全顾问莱克(Anthony Lake)在著名杂志《外交政策》中明确指出了美国严肃对待古巴、朝鲜、伊拉克、伊朗和利比亚等所谓“ 无赖国家” 的必要性。在他看来, 这些政权不仅会破坏美国所主导的国际秩序, 更易诱发其“ 受困心态” , 需要通过发展大规模杀伤武器来确保自身安全^[38]。莱克的报告体现了美国决策层逐渐形成的一种思维模式, 即美国有责任和义务来制裁这些国家以确保美国在世界主要地区的战略利益, 从而促进民主、自由市场和人权等理念的传播。遵循着这一逻辑的引导, 克林顿政府在海地、索马里和科索沃等地积极实施干预, 反对军事政变, 并尝试颠覆经“ 非民主” 方式选举而产生的政府。

除此之外, 相比老布什政府时期, 克林顿政府试图融合美国大战略中军事与意识形态的部分。在这段时期内, 克林顿政府先后发布了七份国家安全报告, 其中, 1994年的报告明确指出, 美国的所有战略利益都是通过扩大民主和自由市场的国家的共同体来实现的。美国决策精英群体意图通过苏联垮台所带来的机会, 促进自身及盟友的繁荣, 削弱可能对其造成危害的全球威胁, 同时寻求将冷战时代的现实主义思维与物质力量的效用结合起来作为其重要工具, 并以更为自由主义的思想促进民主、自由市场和人权等理念^[39]。在克拉克(Michael Clarke)等人看来, 美国政府一方面积极促进北约的东扩, 并在波斯尼亚和科索沃进行了无休止的血腥战争; 另一方面又与处于崛起进程中的中国建立了一种“ 可控的” 关系, 使之成为美国全球贸易的重要支持者^[40]486。

可以说, 老布什和克林顿两届政府有效地利用了后冷战初期的权力真空所赋予美国的优势性地位, 推动一种结合了自由主义与现实主义的扩展型大战略。然而, 大战略所具备的路径依赖特质使得政府的施政合法性长期依赖于对既定路径的被动遵循, 尤其是在克林顿执政末期, 这种惯性作用已颇为明显。例如, 1993年, 美国在索马里严重受挫, 迫于政治影响, 美国戏剧性地退出索马里, 并迅速而彻底地抛弃了所谓的人道主义议程。就在几个月后, 卢旺达爆发了种族灭绝行动, 美国再次处于被动中。为恢复信誉、遵守承诺, 克林顿决策团队不得已重启该议程, 并最终在波斯尼亚和科索沃套用旧有模板。在20世纪90年代后期, 这种方法已经无法应对日益增长的恐怖主义威胁。尽管美国的中级官员一再催促, 但克林顿及其政治顾问们却无力对危险做出有效的回应。随着总统的任期即将结束, 大战略关系所导致的军事干预困境继续困扰着美国政府。

3.小布什政府与大战略转型的阻力

尽管在20世纪90年代末期已经有批评者意识到美国大战略惯性的负面效应, 并明确指出美国为维护其“ 首要地位” 而在世界范围内永久诉诸霸权的行为“ 可能会引发本应避免的国际阻力” , 并获得适得其反的效果^[13]167。然而, 固化的认知严重影响了该届政府对大战略效能的评估。包括伍尔夫维茨(Paul Wolfowitz)、赖斯(Condoleezza Rice)以及拉姆斯菲尔德(Donald Rumsfeld)等小布什政府的鹰派顾问仍坚持认为美国在国际体系中无与伦比的实力本质上是一种“ 良性力量” 。这些秉持“ 霸权现实主义” 理念的决策精英对一个多极国际社会嗤之以鼻 (例如, 时任美国国家安全顾问赖斯就认为国际社会的多极化“ 从来不是一个共同的期望或愿景, 而是一个邪恶的想法” , 最终会导致大国的无休止的竞争, 甚至爆发战争。在她看来, “ 为自由服务的力量是值得尊重的” 。美国政府利用其军事力量来确保全球共同利益, 确保盟友安全, 促进国际繁荣, 理应赢得国际社会的尊重与认可。参见Rice C., ″Remarks at the International Institute for Strategic Studies, ″ 2003-06-26, https://2001-2009.state.gov/p/eur/rls/rm/2003/21989.htm, 2019-06-01; ″Dr. Condoleezza Rice Discusses President's National Security Strategy, ″ 2002-10-01, https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2002/10/20021001-6.html, 2019-06-01。), 认为所谓的“ 单极时刻” 才是确保美国自身利益和国家安全的最佳手段^[41]。在1992年伍尔夫维茨提交给副总统切尼的《防务规划指导》中, 这位国防部部长呼吁采取强有力的单边手段来进一步延续美国在后冷战时期的统治地位。文件直言不讳地写道, 美国“ 不会允许潜在的地缘政治竞争对手崛起” , 并主张利用美国的绝对力量来击败其威胁, 并塑造全球环境^[42]27。这一文件可以被视为小布什政府时期决策团体所秉持的战略理念的缩影。

小布什政府诠释大战略的手段没有受到太大的影响, 仍与其前任保持了较高的一致性。与此同时, 由于外部战略环境的变化, 其有目的性地调整了美国大战略中几个支撑要素的优先次序。上任初期, 小布什便有针对性地指出, 其治下的美国不会依赖不可靠的、为“ 流氓国家” 提供便利的国际军控协议, 而是通过发展弹道导弹防御能力、扩充美国的核武库来应对^[43]。同时, 赖斯2000年在《外交事务》杂志中表达了与之相似的观点, 强调新任政府的重要任务便是“ 重建和加强固有联盟” , 确保美国拥有遏制战争、在世界范围内投射权力并保护自身利益的军事能力, 以限制和应对“ 流氓国家” 、大规模杀伤性武器扩散以及恐怖主义^[44]。在“ 9· 11” 事件后, 小布什政府强化了这种“ 维持绝对军事实力为主, 构建世界秩序为辅” 的大战略实践模式。

因此, 小布什政府的决策思路自始至终都颇为明确, 即只有制定基于美国价值普遍性和美国力量首要性的大战略, 才能确保国家和国际安全。在2002年1月的国情咨文中, 小布什指出朝鲜、伊朗和伊拉克由于支持恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散而构成了“ 邪恶轴心” , 也使得自己的任期成为“ 自由的历史上富有决定性意义的十年” 。对美国来说, 小布什政府在这段历史中则扮演了一种独特的角色^[45], 发展国家的防务并不单纯为了自身安全, 更是为了在全世界确保“ 利于人类自由” 的公正与和平, 这既是“ 美国的机会, 也是美国的责任” 。在同年9月发布的《美国国家安全战略报告》中, 美国面临的主要威胁和挑战被描述为“ 恐怖主义极端势力与高科技的结合” ^[46]。该报告明确指出, 若美国的“ 力量足够强大, 则可以阻止潜在的对手进行军事集结” , 在这种语境下, “ 先发制人” 的战略最终形成。

相比之下, 尽管小布什政府的“ 先发制人” 理念为美国大战略中增添了单边主义色彩, 但其仍然没有完全抛弃国际合作这一重要的战略支撑。正如小布什在自己第二任期的就职宣言中提到的, “ 支持民主运动的发展是美国长期以来的政策” , 而最终目标无疑是“ 终止我们世界的暴政” ^[47]。同样是在《美国国家安全战略报告》中, 小布什政府还同时强调了国际协调与大国合作的重要性和必要性。该报告指出, 美国国家安全战略的目标是“ 建立有利于实现自由的均势” , 其目标不仅在于维护自身的和平与安全, 而且致力于帮助世界变得更安全与美好^[46]。为此, 美国应同其他国家通力合作, 并发挥国际组织的作用以击败全球恐怖主义。

在苏联解体后, 结合国际安全格局的转变, 美国最初的几届政府有效地利用了自身的优势实力, 对支撑美国大战略发展的“ 五大支柱” 予以平衡, 并以不同方式诠释了自身的大战略。这一时期几届政府的大战略之间虽各有侧重, 但整体却表现出了一种高度延续性^[48]18。经历连续三届政府的自我强化, 这种延续性最终形成了后冷战时期美国的大战略惯性。然而, 与之相矛盾的是, 在“ 干涉主义” “ 反恐战争” “ 单边主义” 等一系列思想的共同作用下, 美国所重视的“ 首要地位” 却处于一种日渐衰退的尴尬境地, 在两次耗费美国资源的战争后, 虐囚等人道主义灾难陆续发生, 要求美国“ 回家” 的呼声此起彼伏。这无疑“ 不是权力的平衡, 而是世界有史以来最明显的不平衡” ^[49]。因此, 美国的决策精英们开展了调整大战略的尝试。

在小布什任期结束之时, 美国在后冷战初期的绝对优势地位因伊拉克和阿富汗战争的失败以及2008年全球金融危机而受到了一定程度的损害, 与此同时, “ 其余国家的崛起” ^{[50]Ⅹ Ⅹ Ⅲ} 使美国的国际环境变得更为糟糕。2009年12月, 奥巴马表示:“ 我们现在已经历经八年战斗, 耗费了巨大的人力和物力。现在有必要着手结束这些冲突了。” ^[51]为了对小布什政府时期所谓的“ 战略错误” 予以纠正, 奥巴马在上任之初便表现出对大战略进行调整的迹象。奥巴马的团队认为小布什的国家治理模式“ 更具破坏性, 而不是建设性” ^[52]104。这种论断使得总统上任之初的任务非常明显, 即在适应全球形势的同时, 吸取前一届政府的惨痛教训, 从而保持美国的领导地位。

实际上, 在奥巴马看来, 尽管相对力量有所衰弱, 但美国在国际社会的核心地位仍旧不可撼动。因此, 他只是希望通过更低的军事代价以及更加灵活有力的外交手段, 来维持美国在国际社会中的领导地位。从这一点上讲, 奥巴马政府的大战略仍旧没有脱离“ 五大支柱” 的支撑, 并在此基础上尽可能降低由战争和武力干涉所造成的损耗成本。这一治理方略成为其处理全球和区域问题的重要框架。自2009年起, 美国所有的重大战略文件都再三重申要“ 维持美国的首要地位” , 并继续致力于“ 塑造一个反映着美国利益和价值观的国际秩序” (参见The White House, ″National Security Strategy, ″ 2010-05, http://nssarchive.us/NSSR/2010.pdf, 2019-06-01; The White House, ″National Security Strategy, ″ 2015-02-20, http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2015/02/2015.pdf, 2019-06-01。此外, 美国国防部于2012年初发布的一份有关维持美国领导力和优势地位的报告同样秉持这一观点, 参见Department of Defense, ″Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense, ″ 2012-01-09, http://archive.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf, 2019-06-01。)。如今可以看出, 战略中心的转移是奥巴马政府诠释自身大战略的显著特征, 其直接结果便是对战略支撑的优先次序进行了调整。

其一, 尽管奥巴马政府意识到庞大的军费开支正在逐步将美国的“ 首要地位” 消耗殆尽, 并尽可能地减少军费支出, 但实际上其在捍卫国土安全方面付出了更多的努力。大部分观察者倾向于将“ 奥巴马主义” 的核心原则视为一种“ 责任分担” , 其实质是一种较为实际的离岸平衡手段。而在技术层面上, 奥巴马政府更多依靠“ 秘密战争” 和特种行动, 引入更为先进、前沿的技术, 并提高情报人员的参与度, 来完成指定任务。这种被称为“ 代理人战争” 的模式间接地影响了奥巴马的外交政策, 甚至形成了一种名为“ 替代战争” 的理论, 即将战争的负担“ 外化给其代理人” ^[53]104-105。在叙利亚战争时, 奥巴马通过这一战争模式进一步推进了他的大战略, 通过提供一定程度的援助来支持叙利亚反对派组织推翻巴沙尔政权, 从而达成美国的人道主义援助; 而在利比亚战场上, 这一方法强调“ 幕后领导” , 并将无人机、特种作战部队(SOF)和其他“ 轻足迹” 策略作为打击“ 基地” 组织等恐怖主义团体的主要工具, 这些手段被视为奥巴马将责任转嫁给美国盟友的尝试^[54]。上述这些因素加上2011年《预算控制法案》所导致的两党僵局, 使得美国的国防支出从2010年的7 590亿美元下降到2015年的5 960亿美元(军费支出的具体数额参见斯德哥尔摩国际和平研究院军费支出数据库提供的数据, https://www.sipri.org/databases/milex, 2019-06-01。)。

其二, 尽管强调撤出美国在海外的军事力量, 但奥巴马政府仍旧认为美国的“ 首要地位” 是建立在军事实力的绝对优势之上的。因此, 奥巴马在强调“ 代理人战争” 的同时却在实际上进一步扩大了美国与海外联盟的联系。同时, 由于科技的进步以及全球流动性的进一步增强, 奥巴马政府不得不花费更多的精力与财力来应对核扩散、恐怖主义和其他非传统安全威胁。在这种情况下, 必须加大投入来应对对他们来说最为严重的威胁, 无论是在2009年至2011年对“ 基地” 组织的报复性打击还是2014年的“ 反伊斯兰国家” 运动上, 这种资源的投入体现得十分明显。因此, 尽管2010年后美国国防预算大幅削减, 但统计却赫然显示, 其2015年军事上的开销比世界上任何其他国家都高出近三倍之多^[55]。

其三, 奥巴马政府尝试寻求新的国际经济建设支点, 并倡导加强与盟友之间的合作。在其政府组建初期, 奥巴马的决策团队中如助理国务卿坎贝尔(Kurt Campbell)意识到“ 21世纪的大部分历史将写在亚太地区” (参见Putz C., ″Campbell: The History of the 21st Century Will Be Written in Asia, ″ 2015-04-15, https://thediplomat.com/2015/04/campbell-the-history-of-the-21st-century-will-be-written-in-asia/, 2019-06-01。此后, 坎贝尔在自己的书中再次强调了亚太地区在美国战略规划中的重要意义, 参见Campbell K., The Pivot: The Future of U.S. Statecraft in Asia, New York: Grand Central Publishing, 2016。), 在早期便做出了自身的战略论断, 并随之提出了“ 重返亚太” 的口号, 主张通过签署包括“ 跨太平洋伙伴关系(TPP)” 和“ 跨大西洋贸易与投资伙伴关系(TTIP)” 等国际协定来巩固美国在全球化进程中的主导地位, 并随之整合以亚太地区为首的经济体系。尽管美国从未在亚太地区缺席, 但在中国崛起的背景下, 这一倡议仍然为美国维持其在该地区的影响力提供了极大的支持。最终, 美国将海、空两军开支的60%投入亚太地区, 同时转向重点发展美国常规威慑所需的先进能力。

与此同时, 所谓的人权和民主仍是奥巴马政府时期的首要议题之一。根据奥巴马所述, 自2011年起在利比亚诉诸的军事干预行为“ 旨在保护平民……同时引入更为多元化的国家治理模式” 。可见, 奥巴马政府时期大战略思维在全球范围内仍旧延续美国所谓的自由民主思想。一方面, 这种手段为美国在中东地区所采取的克制和紧缩倾向提供了合法性; 另一方面, 这种手段也可以被视为其大加吹捧“ 亚太再平衡” 背后的逻辑。

其四, 借助前几种支撑, 奥巴马政府希望进一步维系后冷战时期国际秩序, 保持包括中国在内的大国权力平衡, 并加强自身在秩序中的主导地位。奥巴马大战略中有很大一部分涉及美国对中国等新兴国家迅速发展的应对策略, 被称为“ 衰退管理” 。2013年3月, 美国国家安全顾问多尼伦(Tom Donilon)在详细阐述“ 亚太再平衡” 的核心内容时, 有限度地表示美国的“ 首要地位” 已经受损, 并强调通过避免小布什时期的过度扩张来维持美国的优势地位^[56]。而在2012年连任后, 奥巴马的决策团队更加意识到, 对美国首要地位构成的威胁是“ 多方面的” , 其中既包括“ 崛起的中国” , 也涵盖“ 自信的俄罗斯” , 两者构成了美国“ 首要地位” 最有力的挑战者。同时, 包括突尼斯、利比亚、埃及、叙利亚、伊拉克和也门等次区域地区的不稳定态势造成了以色列、沙特阿拉伯和菲律宾等长期盟友怀疑美国安全承诺的可信度, 不仅动摇了美国人民“ 对本土的信心和基本乐观态度” , 而且也造成一种国家相对衰退、政治体系失调的感觉^[57]。

对奥巴马政府时期美国大战略的评估, 人们各执一词。一些观察家认为, 奥巴马政府的大战略“ 明智且经过良好的整合” , 可以增强美国在“ 长期博弈” 过程中的力量^[58]5。相比之下, 批评者们则认为, 奥巴马在军事、外交以及经济等方面的全面紧缩姿态对美国的国家安全来说是有害的, 甚至是“ 毁灭性的” ^[59]2。盖尔布(Leslie Gleb)等知名观察家认为, 奥巴马的一系列政策设置缺乏连贯性, 甚至缺乏成型的大战略^[60]。而奥巴马本人对大战略亦不屑一顾, 他曾说道:“ 我现在甚至都不需要乔治· 凯南了。” ^[61]

总的来说, 尽管奥巴马政府试图对美国大战略做出一定程度的调整, 但效果却不甚明显。在其执政的八年时间中, 左右美国大战略的“ 五大支柱” 都被较为完整地保留了下来, 且战略的整体意图仍与后冷战时期美国治国路径的大致轮廓相契合。在具体手段的抉择上, 奥巴马无疑非常希望汲取波森“ 克制” 思维的精华, 将财力和精力更为精细化地投入到美国军事力量的使用上, 并通过发展盟友关系分化美国的责任。然而, 大战略本身固有的惯性让奥巴马在政策的实施进程中遇到诸多瓶颈, 这使得一种为小布什辩护的言论趋势在其政府末期形成。人们认为小布什在美印和美中关系等方面取得的成果被严重低估, 他在第二任期纠正第一任期中诸如疏远关键盟友、占领伊拉克等错误的努力亦没有受到重视^[62]159-173。而奥巴马的治国方略总是能定期地让人们产生疑问, 怀疑总统“ 不仅没有从前任的错误中汲取教训, 反而自己也犯了相同的错误” ^[52]102。从这个意义上讲, 奥巴马政府并未有效阻止美国大战略的惯性, 更没能解决美国大战略所面临的困境。

特朗普在上任之初便积极在美国国内建构一种外部危机观念, 即国际环境深刻的变革已成事实, 美国和西方无可争辩的优势日渐消退, 意识形态斗争和大国碰撞增多, 其应对全球安全而建立的合作体系也即将崩溃。在其政治语境中, 当前的世界已经“ 重回更为正常的状态” , 而这是一种更危险和不稳定的状态, 即“ 后冷战时期的结束” 。

鉴于特朗普在施政方面体现出的任意性与随机性, 以及他持续不断地对美国外交政策体系的去结构化, 美国国内有一部分学者认为特朗普政府不存在所谓的大战略(相关的观点参见Dombrowski P. & Reich S., ″Does Donald Trump Have a Grand Strategy?″ International Affairs, Vol.93, No.5(2017), pp.1013-1037; Wolf R., ″Donald Trump's Status-Driven Foreign Policy, ″ Survival, Vol.59, No.5(2017), pp.99-116; Kroenig M., ″The Case for Trump's Foreign Policy: The Right People, the Right Positions, ″ Foreign Affairs, Vol.96, No.3(2017), pp.30-35; Ikenberry J., ″The Plot Against American Foreign Policy: Can the Liberal Order Survive?″ Foreign Affairs, Vol.96, No.3(2017), pp.2-9; Abrams E., ″Trump the Traditionalist: A Surprisingly Standard Foreign Policy, ″ Foreign Affairs, Vol.96, No.4 (2017), pp.10-16; 等等。)。在2016年竞选过程中, 特朗普所阐述的“ 美国第一” 原则尽管可以被视为总统本人一系列思想感知的汇集, 然而这些想法无疑是“ 新瓶装旧酒” 。“ 美国第一” 的愿景无疑重新确立了其任期内大战略的主要目标仍是追求长期、持续的“ 首要地位” , 而其更倾向于利用民粹主义和单边主义来达成这一目标。因此, 特朗普看似随性且凌乱的外交思想实际上有其大战略机理, 而这也无疑是对美国外部战略环境深刻变化以及强大的战略惯性所做出的回应。

总的来说, 特朗普政府试图对长期主导美国政策走势的既定大战略予以调整, 并尝试克服大战略惯性的论断基于以下三个方面。

第一, 特朗普试图打破决策精英与美国民众的固化认知, 指出“ 美国治下的和平” 并非一种合情合理的选择。在他看来, 美国“ 已经与世界达成了一项无能为力的协议” , 这一协议不但没有为美国带来繁荣和和平, 反而让其“ 殚精竭虑” ; 相应地, 由连续几任政府所塑造的后冷战自由主义外交政策传统“ 并不是自身利益的更高表现” , 而是“ 一个天真的赠品, 以美国消耗自身为代价铸造了一个忘恩负义的世界” ^[66]。尽管美国国内有很大一部分反对声音认为以“ 堡垒美国” 的心态规避当前所面临的挑战是一个严重的错误, 可实际上, 特朗普对国际事务的基本看法“ 早而有之” , 其在竞选期间便将当前的国际局势描述为“ 温和的国际无序状态” ^[67]。这种情况使得卡根(Robert Kegan)等学者认为“ 当选总统对承担全球秩序负担毫无兴趣” , 而特朗普的一系列行为“ 意味着美国已最终接近长达70年的历史自由主义世界秩序的末期” ^[68]。

第二, 特朗普质疑早期政府基于有限理性所做出的决策。在竞选时期, 特朗普便着重强调, 维持大国权力平衡并非是美国的责任, 亦不能对维护自身的利益起到决定性的作用。在奥巴马政府时期, 中国积极的经济外交使该地区的许多国家更接近中国的经济轨道, 而美国国内在经济上的疲软使一部分美国旧盟友不认为其能够继续承担维持国际社会秩序的重任, 例如菲律宾总统杜特尔特在2016年高调宣布“ 美国已经失去了争夺地区优势的斗争” ^[69]。因此, 深谙经营之道的特朗普笃信, 美国没有必要耗费巨大的精力和财力致力于维护既有国际秩序。

从这点看来, 特朗普似乎在一定程度上继承了布尔(Hedley Bull)的思想, 后者认为国际政治的首要特征是有序和无序的力量之间持续不断的冲突, 这亦是国际政治生态中的常态(参见[英]赫德利· 布尔《无政府社会:世界政治秩序研究》, 张小明译, (北京)世界知识出版社2003年版。)。对美国来说, 非理性与具备威胁性质的非国家行为体交错对其塑造的国际秩序形成挑战, 同时, 跨国问题和全球问题的复杂性似乎超过了现有自由主义框架下诸多国际组织和多边机构的承受能力, 所有这些现实性问题共同营造了一种不稳定的国际环境。有人认为国际社会“ 正遭受着与三十年战争期间欧洲所遭遇的相似的秩序崩溃” , 但由于当前迅速的技术变革和全球化等诸多因素, 美国所面对的潜在威胁似乎比以往更大^[70]。在这种视角下, 特朗普尝试推卸国际责任, 并将中东等地的乱局视为“ 一种可笑的轻描淡写” 便不足为奇了。

第三, 特朗普无意遵守美国曾经做出的承诺。特朗普多次表示不希望进一步拓宽或深化与固有盟友之间的合作, 亦不希望致力于改善与潜在敌人之间的关系。美国国内亦有不少人认为, 中国和俄罗斯等竞争对手的发展与进步“ 并非是多极化的直接结果” , 而是前几届政府长期屈从于大战略惯性的“ 懦弱表现” , 造成了“ 对自由主义秩序的消耗” ^[71]。特朗普与美国国家主义者秉持相同的观点, 认为尽管美国在支持海外民主方面有着悠久的历史, 但并没有可靠的手段和系统的方法予以支撑。而另一方面, 特朗普的理念在美国政治思想界不具普遍性, 大部分民主人士支持有利于维护和延续自由主义世界秩序的政策, 而即使在右翼势力阵营, 反对国际主义的思潮也绝非普遍。特朗普认为北约已经过时, 而欧洲国家对军费的分摊远远小于美国国内的需求。这严重冲击了自小布什时期就呈现分裂之势的美欧关系。

相比上任初期颇为激进的言辞, 特朗普与他的顾问们在实际操作过程中则显得相对克制, 这凸显了大战略关系对该届政府施政进程所产生的反作用力。总的来说, 这种反作用力具体体现在美国大战略实施进程中的几个重要方面。

其一, 在宏观层面, 特朗普政府以“ 新语言” 诠释“ 旧路径” , 仍体现出一种对既有承诺的遵守。虽然特朗普在竞选期间承诺将缩减美国在海外的责任和义务, 并“ 致力于消灭美国的特殊性” , 但这种理念在某种程度上与“ 美国第一” 的战略构思相互矛盾。因此, 在上任后, 特朗普政府大战略仍保持着维持与延续自身“ 首要地位” 的态势, 这使得其在很多方面仍继承了奥巴马政府时期的遗产。

例如, 在“ 极端的国土安全观” 下, 特朗普政府试图调整战略重心, 大幅削减美国在海外的军事力量, 以减少不必要的军费支出。但到目前为止, 虽然已退出了TPP等多边机制, 美国在亚太等关键战略区域进行的战略收缩仍十分有限, 甚至在某种程度上增加了自身的安全承诺。如果说, 2015年奥巴马政府的决策顾问布莱克威尔(Robert Blackwill)与特里斯(Ashiley Tellis)通过美国外交关系委员会发布的报告《修改美国对华战略》, 是将中国界定为美国最主要的战略对手并吹响了对华观念从合作转为竞争的号角, 那么2017年底特朗普政府陆续出台的《美国国家安全战略报告》和《国防战略报告》则表明了这种观点已成为政府内外的共识, 并被纳入国家整体大战略的轨道之中。特朗普政府时期的对华关系不仅仍旧保留着奥巴马政府时期的烙印。此外, 正如上文所述, 特朗普政府所强调的“ 责任分担” 并非其开创的先例, 而是奥巴马“ 代理人” 战略的进一步深入。从本质上讲, 奥巴马的外交政策是为替代战争奠定了理论基础:将战争的负担外化给代理人^[53]108-109, 而在特朗普政府时期, 他仍旧强调通过集体、秘密行动与促进当地政府的能力建设来达成目标, 这些手段无疑是“ 趋势使然” 。综上所述, 特朗普政府时期的美国试图对盟友进行“ 洗牌” :联合那些与美国在反恐等领域有共同利益的伙伴, 排除那些长期利用其公共产品、“ 搭便车” 的“ 伙伴” ^[72], 实质上仍保持了对盟友的重视。

其二, 在中观层面, 尽管在竞选期间再三声称治理全球经济秩序、协助“ 失败国家” 走出困境并非美国的天然责任, 但特朗普迄今为止的种种行为证明, 他仍旧没有放弃这项支撑后冷战时期美国大战略顺利实施的策略。在竞选期间, 特朗普时刻强调多边协定对美国不公平, 并将这些框架视为美国经济繁荣的头号敌人。上任之后, 特朗普虽然迅速退出了TPP, 并将旧有的《北美贸易协定》替换为更具排他性的“ 美墨加协定” , 但实际上, 他仍倾向于利用自由主义国际秩序下的多边机制来处理具体问题。另一方面, 特朗普将区域治理与预防恐怖主义紧密联系的倾向使其对来自墨西哥的非法移民大放厥词, 将这一群体视为美国国内民众就业机会减少的首要诱因, 并在2017年初的一份行政命令中, 将其与跨国犯罪、毒品和恐怖主义相关的移民问题定性为国家安全问题^[73], 将穆斯林难民、移民及其后代描绘为在美国国内传播激进伊斯兰意识形态的“ 特洛伊木马” ^[74]。然而截至目前, 不仅美墨边境的隔离墙修建困难重重, 其移民政策也因遭到国内多种政治势力的反对而寸步难行。美国在自己的“ 后院” 陷入了困境。

与此同时, 特朗普政府以一年以来的实际行动表明, 美国将继续坚持针对国际社会中的“ 流氓国家” 进行打击, 这无疑体现了其继续捍卫后冷战时期美国自由主义秩序的强烈意愿。在反恐方面, 特朗普在很大程度上仍旧沿用并逐步加强了奥巴马的“ 轻足迹” 模式, 借此打击“ 伊斯兰国” 以及其他极端组织。值得注意的是, 尽管特朗普在竞选期间批判奥巴马政府对阿萨德政权进行武力颠覆, 声称其应成为美国反恐战争的合作伙伴, 但在2017年4月及2018年4月, 美国仍旧对叙利亚政府军进行大规模空袭, 从而再次退至奥巴马五年前设置的“ 红线” 之后^[75]。与此同时, 特朗普政府继续通过执法机构与适当数量的军事部署对包括海盗、恐怖分子、毒贩与跨国组织犯罪等非国家行为体进行惩治, 从而在非传统安全问题的治理方面继承并扩大了奥巴马政府时期的成果。

其三, 在微观层面, 固化的认知持续对政府决策体系产生影响。特朗普无疑将会面对来自国会和官僚机构等方面的阻力, 抑制其政策理念的顺利实施。除了反对党在国会方面持续不断的反对声音, 美国政府内部以国家安全委员会为代表的、相对保守的国家安全建制系统几乎都保持了对“ 特朗普主义” 的怀疑态度, 而这一群体恰恰是左右美国大战略未来走向的核心。在这种情况下, 特朗普上任之初就非常注重团队建设, 致力于打造一个与自己秉持同样观念的核心决策班子, 以更为灵活的“ 咨议— 顾问” 模式来替代白宫的既定规制^[76]171-172。在最初的决策阵容中, 首席战略师、狂热的民族主义者班农(Steve Bannon)无疑占据了核心位置。除班农外, 总统也选择例如弗林(Michael Flynn)和戈尔卡(Sebastian Gorka)等强硬的民族主义者担任政府关键职务。而在政府最初运作的一年中, 这些与特朗普秉持同样观点的人因各种原因陆续离职。同时, 麦克马斯特(Herbert McMaster)、科恩(Gary Cohn)、蒂勒森(Rex Tillerson)等全球主义者却崭露头角, 一时间占据了美国政府内部的重要位置, 并尝试与旧有民族主义者争夺政府的话语权^[77]。为此, 特朗普顶住了来自官僚系统内部的压力, 通过采取辞退国务卿蒂勒森、任命更为激进的保守主义者博尔顿(John Bolton)担任国家安全顾问等一系列措施, 对自身的决策群体进行潜移默化的改革^[78]195-200。截至目前, 民族主义者已基本重新获取了美国决策群体中的主导权, 这也被美国国内的观察员认为是“ 民族主义者的复仇” ^[79]。

与此同时, 尽管政府内保守派在一段时间内的人数超过了民族主义者, 但其影响力却始终没有逾越后者, 即便在班农离职后, 经济保守主义依然持续地发挥影响力, 左右着政府的决策。在这些人的影响下, 美国政府逐渐削弱了与欧盟、北约之间相互依存的关系。一方面, 在促进保护主义方面, 这些顾问成功促成特朗普退出了TPP。而美国与中国的贸易战进一步深入, 也证明其在任期之初宣布的贸易保护主义与重商主义外交理念已经投入实践。另一方面, 在移民政策方面, 特朗普签署的一系列行政命令无疑也可被视为保守派的胜利。同时, 为了换取50亿美元的边境墙拨款项目, 特朗普不惜与国会对峙, 并曾在2018年底关闭白宫。

综上所述, 无论从人员安排还是政策抉择看来, 特朗普及其领导的政府在最初的两年中确实尝试克服政府内部的施政阻力, 并与美国大战略中的惯性进行抗争。尽管这一由表及里的改革自始至终都遭遇到诸多阻碍, 但却始终未曾停止。