在历史上, 土地税向为国家财政收入的主要来源, 故而历代政府对反映土地位置、数量、质量、权属和用途状况的土地调查均予以高度重视。浙江省境的土地调查历史悠久(①秦统一中国后, 今浙江省境大部分属会稽郡。秦始皇三十一年(前216年), “ 使黔首自实田” 。《越绝书》卷八记有春秋越国时期浙江境域农业和畜牧业发展情况, 但未载土地状况。《汉书· 地理志》有西汉元始二年(2年)全国的土地数字, 但各地具体土地数字无考。何炳棣以为, 西汉元始二年的户口和土地数字在世界上古文献中可能占有极高的地位, 他曾将汉亩折算为市亩和平方公里数, 以作比较之用并彰显其意义。参见何炳棣《中国古今土地数字的考释和评价》前言, (北京)中国社会科学出版社1988年版。另, 梁方仲称:“ 自汉迄唐, 八九百年间, 政府最着重的是户籍的编制。户籍是当时的基本册籍。关于土地的情况, 只是作为附带项目而登记于户籍册中。当时的户籍实具有地籍和税册的作用。偶然也有单独编制的单行地籍或税册, 但仅为附属文件或补充文件的性质, 并不居于主要地位。” “ 宋代以后, 私有土地日益发达, 土地分配日益不均, 因而土地这个因素对于编排户等高下的作用愈形重要……同时, 由于原有的户籍多半失实, 所以又纷纷增设各种新型的户籍, 如户帖、甲帖、结甲册、丁口簿、类姓簿、户产册、鼠尾册等。这时, 地籍已逐渐取得了和户籍平行的地位。” 参见梁方仲《中国历代户口、田地、田赋统计》总序, (上海)上海人民出版社1980年版, 第10页。)^①。南宋绍兴年间, 两浙路转运副使李椿年措置两浙土地经界(②参看王德毅《李椿年与南宋土地经界》, 见宋史座谈会编《宋史研究集》第7辑, (台北)“ 国立编译馆” 1974年版, 第441-480页; 何炳棣《中国古今土地数字的考释和评价》, (北京)中国社会科学出版社1988年版(以下不再标注版本); 赵冈、陈钟毅《中国土地制度史》, (北京)新星出版社2006年版; 葛金芳《中国近世农村经济制度史论》, (北京)商务印书馆2013版。)^②, 通过编造砧基簿, 整理地籍与田赋。嘉定年间, 婺州知州赵㦛夫及继任者赵师喦、魏豹文等人继续在婺州推行经界, 查实隐报田亩, 编制结甲册、户产簿、丁口簿、鱼鳞图、类姓簿23.9万多份, 并专门设置库柜存藏^{[1]卷一七三, 4197}。其后, 土地经界和绘图造册作为土地调查与管理的一种形式, 逐渐固定下来。元至正年间, 余姚州、婺州路先后有土地经界之举。至明代, 今浙江省境形成, 土地调查的方法和程序也在南宋的基础上有所发展。特别是洪武和万历两朝, 浙江与全国其他地方一起进行了大规模土地调查, 绘具鱼鳞图册, 查出不少隐田。清初完全继承明代的地籍管理办法, 在康熙雍正年间再次展开全国性的土地清丈, 浙江鱼鳞图册的编造则一直延续到清末。

清同治年间, 浙江部分地区重新编造鱼鳞图册, 其背景与太平天国运动相关。太平天国运动时期, 太平军多次入浙, 对各县人、地及其关系冲击巨大^[2]194-199。据民国《重修浙江通志稿》, 可以发现1928年浙江全省人均耕地差异甚大, 安吉县最高为人均6.24亩, 泰顺县最低为0.46亩, 相差甚大。其时浙江省内人均耕地的区域间差异, 除特定的自然环境因素外, 实与太平天国运动时期所遭到的严重人口损失和地权变动有重要关系(从江南地区在太平天国运动前后的剧烈变化(特别是土地变动、人口变动等)中, 可以更深刻地理解这场运动对近代中国社会巨大、深刻的影响。参见曹树基、李玉尚《太平天国战争对浙江人口的影响》, 载《复旦学报(社会科学版)》2000年第5期, 第33-44页; 曹树基《太平天国战争对苏南人口的影响》, 载《历史研究》1998年第2期, 第64-74页。)。当年太平军活动最频繁、最活跃, 或者说冲击最严重的是衢州、金华、严州、杭州、嘉兴、湖州各府。从19世纪60年代初至20世纪20年代末, 时隔60多年后这些地区的人口、土地以及人地关系仍未得到完全修复。

太平军过境之地, 人口流亡, 地籍毁坏或散失严重, 土地权属亦发生混乱, 如当时的汤溪县“ 富室多中落, 田易佃而主, 自有而自耕之者, 什且七八” ^{[3]卷三, 122}。在此情况下, 土地赋税难以据实收取。镇压太平军后, 清政府饬令遭受影响的各府属“ 勒限赶造” 鱼鳞图册^[4]7522。为此, 浙江有关县乡设立清赋总局或清赋局, 先后开展土地清丈。据目前所见史料, 衢州府所属龙游县, 金华府所属兰溪县、汤溪县均在同治年间进行土地清丈, 编造鱼鳞图册, 其中尤以兰溪为著(关于兰溪、汤溪二县晚清鱼鳞图册的遗存和研究情况, 可参见胡铁球、李义敏、张涌泉《婺州鱼鳞图册的遗存与研究价值》, 载《浙江社会科学》2016年第4期, 第117-126页; 梁敬明《鱼鳞图册研究综述— — 兼评兰溪鱼鳞图册的重要价值》, 载《中国经济史研究》2004年第1期, 第135-141页; 赵冈、梁敬明《清末兰溪的地权分配》, 载《浙江学刊》2008年第1期, 第13-18页。)。

兰溪县曾于南宋嘉定, 明洪武、万历, 清康熙年间, 数次清丈田土, 填造鱼鳞图册, 归户办粮。清咸丰十一年(1861), 太平军占领兰溪, 县衙及所藏鱼鳞图册被焚。同治四年十月(1865年11月), 兰溪知县余祚馨以清理田赋为首务, 以石斗(兰溪通常以2亩5分为1石, 2分5厘为1斗, 各地折算标准略有不同。)为标准丈量土地, 重攒鱼鳞图册。县城设清赋总局, 有职事20余人。乡设子局, 每图举村董担任编造。凡田、地、山、塘均按号依次编字绘图, 注明四至, 并发给业主凭条作为土地所有证。是月下旬, 县清赋总局在西乡11都1图(今兰溪市女埠镇)试点, 作为各乡示范。历经两年, 兰溪县城10坊和4乡相继竣事。同治七年(1868), 总局校缮征册, “ 得熟产征额三万二千两有奇, 而合荒熟及有主、无主总算较诸原额竟缺万余两, 细加查询, 知土称田之斗石亦有广狭之分” ^{[5]卷二, 589}。由于各地面积单位折算标准不同, 调查统计结果存在误差, 与原有赋额相较缺漏甚多。随即进行复勘, 经各图董事亲履按号核实, 增田、地额各300余顷, 其中山地缺额尤多。其后两年间, 县清赋总局又协同各图清查山塘, 增山额3 300余顷、塘额200余顷。同治十一年(1872), 清查与邻县分界之地, 补粮额700余两。这次重编鱼鳞图册共889本, 按图编159号, 一式两份, 一份存县, 一份交各都图册书(册书指乡村中专事土地丈量、买卖过户、征粮造册的职役。各地名称不一, 如庄书、粮书、里书、社书、柜书、地保、催征吏等。晚清至民国初年, 此类人群已由明代及清前期乡村基层组织中的职役角色, 演变为以征税为职业的赋税中介人。)保管。据其时统计, 全县34都149图共有土地116.47万亩, 比清初减少8.49万亩^{[5]卷二, 588}。

鉴于兰溪清赋的成功经验, 浙江巡抚马新贻于同治五年(1866)饬令龙游、汤溪等县仿照兰溪举办清丈。其中, 龙游县曾在康熙年间两度清丈地亩, 编造鱼鳞图册, 又因兵燹、火灾两度毁佚。乾隆三年(1738)仲春, 知县徐起岩重编鱼鳞图册, 以康熙三年(1664)所编鱼鳞图册的存司本为底本, 搜集散布民间的县册为补充, 计抄册40余万号^{[6]卷三五, 688-689}, 后于咸丰年间再遭太平军焚毁。同治六年(1867), 龙游知县黄秉中奉令在城中设总局, 四乡设分局, 订立《清厘田亩章程》, 规定:全县142图各自选举三五位公正、干练之人为图董, 负责将本图田、地、山、塘、荡的业主、亩分、土名逐一细查登记, 重编鱼鳞图册。图册编就后交所属乡分局绅董查核, 再由总局派员查对, 最后待各图全部完成由知县查册抽丈^{[6]卷二七, 405-406}。汤溪县也在清初数次举办土地调查, 尤以康熙六年(1667)的数字较详。至同治三年(1864), 知县汤庆准奉令清查田亩, 发现赋额短缺3 000余两。次年, 继任知县王日新设局清厘土地。五年(1866)奉抚宪札, 将兰溪鱼鳞册式样抄发仿办。六年春布告清厘条款, 分派庄董册书认真查办。其后, 又经过陈裔宽、金馪远、朱荣璪三任知县的努力, 终于在光绪十一年(1885)年底完成清赋造册, 历时20年之久。此次编造的鱼鳞图册最初从俗例以石斗为计量单位, 而朱荣璪认为非登记亩分不足为信, 于是在同治八年(1869)仿照兰溪清赋章程, 向各户收取纸笔费每亩12文(山塘减半), 由总董会同庄董对图册所载土地面积按户逐一核实更正, 并向各户发放户管作为凭证。最终共编造鱼鳞图册85庄, 清出隐匿赋额23 354两有余^{[3]卷一五, 378-379}。

明清两代通过鱼鳞图册核实和管理土地, 形成了一套系统的土地管理和赋役制度。尽管如此, 隐匿产权、偷逃赋税、转嫁负担等现象依然难以杜绝。这是因为鱼鳞图册的编造和管理长期由册书等基层官吏与职役承担, 制度运作的效率受制于国家控制力与基层政府的执行能力。晚清以降, 中央政权对地方控制力减弱, 已无能力进行大规模的土地调查。个别县份的清丈活动无法扭转当时地籍混乱、田赋短收的整体局面。除上述三县外, 浙江省多数地区虽然有旧的鱼鳞图册残存, 但编造历时既久, 错漏颇多, 各县不得不根据册书手中的实征底册催征赋税。这就为业主勾结册书虚报地亩、逃税漏税提供了可能。在这种情况下, “ 地籍毁于兵燹, 庄册秘于吏手, 土坐失稽, 户名不实” ^[7]1268成为浙江省乃至全国的普遍现象, 也成为影响近代国家建设与社会发展的一大障碍。

1912年, 中华民国建立。为解决新政权面临的财政危机, 1914年北京政府成立全国经界局, 编订土地经界规程, 计划从土地调查入手, 以为“ 田赋清厘之张本” ^[8]3-4。同年, 浙江国税厅向北京政府农商部上报编审户粮办法^[9]。1915年, 浙江省设立官产局和沙田局, 拟办土地调查登记。由于民初政局不稳定、政令不统一, 上述工作实无成效。民初浙江部分县份亦有清丈之议, 但付诸实践者仅南田(今象山县)、黄岩、桐乡等县, 其中以黄岩成效最显。1916年11月, 黄岩县设立县清丈总局, 开展以清赋为目的的土地调查业务, 至1927年完成全县的清丈工作, 经查丈、绘图, 耗资17万银圆, 于1931年编成图册(关于民初黄岩清丈实施情况, 详参陆开瑞《黄岩清丈经过及其成绩观测》, 见萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》第38种, (台北)成文出版社1977年影印本(以下不再标注版本)。另可参考赵茜《民国时期浙江地政研究(1927— 1949)》, 浙江大学历史学系2014年硕士学位论文。)。本次调查采用的方法为图解道线法, 即逐丘丈量, 绘图登记。测量工具为工部营造尺(工部营造尺以10寸为尺, 是明清时期的法定尺之一, 收存于工部, 故称为“ 工部营造尺” 或“ 工部尺” 。因颁行各省, 又名“ 省尺” 。), 以5尺为1弓, 240平方弓为1亩。虽然当时北洋政府已颁布《权度法》, 规定丈弓以米突尺(米突尺即以公制长度为计算单位的米尺。)为标准制造, 但黄岩清丈筹备处认为本地民众只信服工部尺, 故仍用旧尺度^[10]614。

1927年南京国民政府成立后, 将现代测量技术与规范引入浙江省的土地调查之中, 旧式清丈开始被新式测量方法所取代(新式测量与旧式清丈的区别主要有三点:(1)测量程序方面, 新式测量须依规定测量程序分步进行, 旧式清丈通常仅进行户地测量和求积、制图; (2)测量工具方面, 新式测量多使用机械仪器, 旧式清丈则使用传统弓尺; (3)测量结果方面, 新式测量远比旧式清丈精准, 误差一般控制在1%以内。参看陆开瑞《黄岩清丈经过及其成绩观测》, 见萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》第38种, 第19142-19143页。), 使浙江省的土地调查进入一个新的时期。是年, 浙江省置土地厅管理全省地政业务, 并决定开展土地调查, 整理全省地籍。不久土地厅被裁撤, 地政业务归民政厅土地科掌理。其后, 全省土地测量业务的主管机关几经变更, 但土地调查的组织工作从未中断。

1928年7月, 国民政府第一次财政会议提案之一的《整理全国土地计划案》, 提出在全国范围内开展以土地调查为首要内容的土地整理工作。同年, 浙江省民政厅公布《浙江省土地测量登记程序》, 对全省土地测量及土地登记的程序、事项和目的等做出明确规定, 使全省土地调查业务有章可循。其中规定土地测量登记程序分为五步, 即测量、调查、求积及制图、登记、编制及统计。测量包括三角测量(含大三角测量、水准测量、小三角测量)、图根测量、地形测图、户地测图, 调查包括预查、实地清查、复查、地位等则调查、地价调查等。随后, 浙江省政府又公布《浙江省土地整理条例》及施行细则, 规定“ 土地整理之程序, 依本省《土地测量登记程序》行之” ^[11]168, 同时提出:在开展土地测量业务之前, 先行筹办全省土地陈报工作。

浙江省最初的土地整理计划是以土地测量作为根本办法, 以土地陈报作为附属的准备工作。然而土地测量工劳资巨, 难求速效, 且仪器、经费、人才配备皆存在困难, 而地籍混乱, 赋税流失, 财政危机刻不容缓。针对这一实际情况, 民政厅厅长朱家骅又提出了新的解决方案:地政业务应分“ 标” “ 本” 两步同时并进, 一方面以清赋为目的, 由土地科办理土地陈报, 作为“ 治标” 办法; 另一方面, 设土地局实施土地测量, 作为“ 治本” 办法^[12]1。在1928年底召开的全国第一次民政会议上, 浙江省民政厅提交《土地整理第一期办法大纲》议案, 主要内容是:由人民自行陈报土地面积和地权状况, 经政府派人调查核实, 重编图册, 以杜绝欺隐, 充裕税收。该议案作为开展土地整理的“ 治标” 办法得到通过, 意味着土地陈报从土地测量工作中分离, 成为一项独立的土地调查办法。其后的实践中, 浙江省于1929— 1930年、1941— 1946年两度举办土地陈报, 第一次由浙江省自行组织, 在全国尚属首创; 第二次是在中央接管田赋之后, 由财政部统一筹划。同期, 浙江省土地测量工作一直遵循大三角测量、小三角测量、图根测量、户地测量、面积计算、制图等程序渐次开展。以下按时间线索分别介绍。

1929年4月, 民政厅颁发《浙江省土地陈报办法大纲》及施行细则, 分别规定了土地陈报的程序、内容、机构、人员、经费来源以及具体操作办法。同年5月1日, 陈报工作正式开始, 各县相继设立土地陈报办事处, 办理该项业务。根据《浙江省土地陈报办法大纲》规定, 全省土地陈报机关分为三级:(1)民政厅为监督管理机关, 负责规章制订与成果汇总; (2)各县市政府下设的土地陈报办事处, 是所辖区内办理陈报的总机关, 主要承担政令传达与监督工作; (3)村里委员会是直接办理机关。从陈报编查、丈量到造册、审核、公告等工作, 均由村里委员或村里委员会聘任有薪职员办理^[13]19438。1930年4月, 土地陈报工作结束, 共编成陈报总册13 579册, 使浙江有了全省的土地总册; 县和村、里均有清册, 并编成村里总图及分丘编号图。据统计, 全省丘数为42 707 666丘, 平均每丘约1.35亩; 全省土地面积为56 678 875.338亩(其中公有土地5 750 234.486亩, 私有土地50 928 640.852亩), 较原有赋额土地增出1 789万余亩, 增加约46%; 全省地价总值约为22.3亿银圆^{[12]5-6[13]19507-19511}。但由于工作中的失误和局限, 陈报成果也部分存在错漏失实等问题, 遭到了地政学派的批评, 进而引发了关于土地整理的“ 治标” 与“ 治本” 之争^[14]96。

为弥补土地陈报的不足, 浙江省政府于1931年颁布《浙江省清丈土地省县分别进行计划大纲》及实施细则, 并决定利用前期陈报成果开展按丘简法查丈。嗣后, 由民政厅依据陈报图册在省内部分市县开展土地查丈。由于此次土地的陈报与查丈均按以丘领户方式统计, 而全省原有图册是按以户领丘方式缴税完粮, 因而在实际工作中便会产生户、粮、地三者对应上的困难。为此, 民政厅、财政厅决定在实施全省土地查丈的同时, 定点试行编造丘地图册业务。该项工作具体内容为:由各县派专门人员, 以原有的征粮都图为依据丈量土地, 编造各都图的丘地图册, 在图上注明地权、完粮者姓名及住址、亩分粮额等项, 将原有粮册的完粮户、完粮数与田地相联系, 并按田地丘形编制完粮册, 以便就地征收。1932年后, 该项业务逐步推广到全省各县, 两年间各县普遍成立土地整理办事处, 编造土地图册, 并向清查无误的业主颁发土地管业证(或称土地管业执照、土地执业丈单等)^{[13]19599-19602}。

土地测量工作最初由浙江省土地局全权负责。该局于1929年5月11日设立, 以民政厅土地科为其主管科局, 同时接受民政、财政、建设三厅监督指导。其职能分为行政、技术两部分。行政工作包括局内的管理事务, 以及直接面向民众的对外业务, 如调查、公布、登记、核定等。技术工作又分内业与外业, 外业指野外选点、造标、观测、清丈等, 内业为计算、求积、制图等工作, 具体由土地局下设的测量队和清丈队承担。根据业务范围的不同, 测量队分为大三角测量分队、小三角测量分队和图根测量分队, 清丈队分为清丈组、复丈班、检查组、求积班、制图班^{[15]76300-76302}。为使土地测量工作顺利进行, 土地局先后制定了1929年度、1930年度两期工作计划。第一期工作计划确定在钱塘江南岸及甬江附近选定基线试行大三角测量, 在杭县及其周边区域试行小三角测量, 在杭州市与杭县内重要区域试行地籍测量(包括图根测量、户地测量)^{[15]76377-76380}。1930年11月后, 由于经费困难, 土地局各部业务渐次裁缩, 第二期工作计划未能施行。1931年2月1日, 土地局裁撤并入民政厅, 改为测丈队。鉴于杭市县地籍测量工作费用颇高, 全省地籍测量工作改为省县分别进行。杭市县土地测量未完成部分由测丈队接办, 其余均改由各县自行办理。受经费、人才等条件限制, 除大三角测量工作在1939年基本完成外, 其他各项业务特别是户地测量的进展较为缓慢。抗日战争全面爆发后, 战区各县的土地测量被迫中断, 后方各县业务也受战事影响时断时续。至1942年底, 仅温岭、龙游、瑞安、庆元等少数县份维持业务, 进度情形详见表1。

表1

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表1 浙江省各市县土地测量业务统计表(1929— 1942) 市县别 全县面积(市亩) 起讫时间 小三角测量 进度(%) 图根测量 进度(%) 户地测量 进度(%) 求积进度 (%) 制图进度 (%) 杭州市 341 809 1929.8— 1934.2 100 100 100 100 100 杭县 1 403 106 1929.8— 1934.2 100 100 100 100 100 吴兴 2 754 510 1931.7— 1937.10 100 70 53.2 36.5 5.1 长兴 2 483 343 1933.2— 1937.10 100 87 78.3 42.2 33.4 嘉兴 1 590 534 1933.2— 1937.10 100 54.3 28.7 13.2 7.6 余姚 2 226 051 1933.2— 1940.12 100 64 64 64 64 萧山 1 407 394 1933.2— 1936.11 100 100 100 100 100 海宁 885 842 1933.2— 1937.10 100 100 100 100 100 海盐 804 225 1933.2— 1935.12 100 84 28 16.6 8.5 平湖 800 244 1933.2— 1935.12 100 19.3 13.2 4.2 1.5 崇德 571 774 1934.2— 1937.12 100 100 100 100 100 镇海 1 119 622 1934.3— 1939.2 100 100 100 100 100 上虞 142 915 1934.5— 1940.12 100 100 100 100 59.2 绍兴 2 873 512 1934.6— 1940.8 100 100 100 100 96.4 嘉善 687 776 1934.8— 1937.10 100 100 100 100 100 德清 589 732 1934.7— 1937.10 100 48 24 12.7 鄞县 2 066 799 1934.8— 1940.12 100 56 39 35.8 11.4 余杭 1 051 066 1935.2— 1937.10 100 50.1 17 4.6 2.8 永嘉 5 667 895 1935.1— 1942.4 100 50 48.8 38.3 21 慈溪 1 243 662 1936.8— 1940.9 100 100 75.9 60.4 9.5 平阳 3 241 783 1937.4— 1941.12 100 37.3 34.4 30.1 1.5 温岭 1 291 228 1937.3— 1942.12 100 100 100 100 67.3 龙游 1 676 132 1940.4— 1942.12 100 91.4 34.3 9 永康 1 517 378 1940.3— 1942.3 100 20.6 0.6 衢县 3 506 043 1937.3— 1942.3 100 19 5.9 瑞安 2 993 449 1941.3— 1942.11 80 0.4 0.1 金华 1 817 967 1941.9— 1942.5 0.8 0.8 0.8 兰溪 1 509 913 1941.3— 1942.5 0.2 0.2 0.2 庆元 2 847 136 1942.10— 1942.12 3.7 2.2 注: 1.表中各项进度为该项业务已完成面积与全县面积之比; 2.资料来源于浙江省通志馆编《(民国)重修浙江通志稿》第77册《行政》, (杭州)浙江图书馆1983年影印本, 第35-39页。

表1 浙江省各市县土地测量业务统计表(1929— 1942)

“ 治标” “ 治本” 分属两途, 但有着共同的出发点, 即获取可靠的地籍资料, 作为征收田赋和实施地政的依据。总体来看, 作为“ 治本” 办法, 土地测量成果更为准确、丰富, 社会评价也较土地陈报为高。浙江在此期间形成了地籍一览表、实测户地图、地价册等一批土地档案资料, 为之后土地登记、地价税等业务的开展创造了条件。而在资金、仪器短缺的情况下, 土地陈报则以其较强的操作性受到政府青睐。抗战期间, 应财政部要求, 浙江省田赋粮食管理处于1941年11月再度开展土地陈报。抗战胜利后, 浙江省收复区各县又于1946年3月开始重新调查土地粮赋, 整编征粮底册, 当年9月底先后办理完成(其时全省地籍整理情况参看浙江省地政局《浙江省举办地籍整理一览表》, 见浙江省地政局编《浙江省地政报告》(1947年9月), 浙江省档案馆藏, 档案号:L038-0-2。)。1947年, 鉴于前期土地陈报效果不佳, 而各县重新编制的征粮底册又与战前原额相差甚远, 浙江省田赋粮食管理处制定《整理赋籍计划纲要》, 拟定查编田赋清册办法, 针对各县不同情况, 利用测量原图或陈报图册等开展复查工作(浙江省地政局《各县整理赋籍经过概况》, 浙江省档案馆藏, 档案号:L029-2-84。)。同年, 浙江省各级地政机构陆续恢复, 有22个县市派驻测量分队, 续办地籍测量(浙江省地政局《三十六年度国府年鉴地政材料》, 浙江省档案馆藏, 档案号:L038-0-6。其时土地测量情况数据见浙江省地政局《浙江省历年办理户地测量成果(1929— 1948)》《浙江省历年办理土地登记成果(1932— 1948)》, 载《浙江经济》1948年第5卷第6期“ 浙江地政专号(上)” , 第17-19页。)。纵观南京国民政府时期浙江省土地调查全过程, 土地陈报始终与土地测量工作并行, 陈报所得成果在一定程度上弥补了测量工作进展的不足。

值得注意的是, 民国时期地政还被赋予了社会建设的使命。孙中山以“ 平均地权” 为“ 民生主义” 之要旨, 在1924年国民党第一次全国代表大会通过的宣言中, 提出以平均地权为核心的土地政纲:“ 盖酿成经济组织之不平均者, 莫大于土地权之为少数人所操纵。故当由国家规定土地法、土地使用法、土地征收法及地价税法。私人所有土地, 由地主估价呈报政府, 国家就价征税, 并于必要时以报价收买之, 此则平均地权之要旨也。” ^[16]120-121随后制订的《国民政府建国大纲》更是将土地测量、核定地价等土地调查的核心内容纳入其中; 于“ 平均地权” “ 耕者有其田” 等理念之外, 在实施层面上把“ 全县土地测量完竣” 作为“ 成为一完全自治之县” 的条件或标准之一^[17]127-128。1927年南京国民政府建立后, 即以《国民政府建国大纲》为依据进行近代国家建设和基层社会治理, 其中县政和地政两项实验尤显重要。

20世纪30年代后, 浙江省先后出现兰溪县政实验县、平湖地政实验县, 在土地调查方面成绩显著, 且调查方法各具特色:兰溪以“ 地粮清查” 代替土地测量, 经济、高效地实现了整理田赋的目的; 平湖采用航空测量, 也节省了地籍测量的时间和费用。此外, 地籍测量改由省县分办后, 各县都将土地调查作为县政要务, 以现存成果而论, 温岭县战时土地调查的成绩也较为突出。

1933年, 国民政府确定兰溪为实验县(详参叶乾初《兰溪实验县实习报告》(上), 见萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》第148种; 董中生《兰溪实验县实习报告》(下), 见萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》第149种; 方新德《国民政府时期浙江县政研究》, (杭州)浙江大学出版社2012年版。)。9月6日, 中央政治学校法律系主任胡次威就任兰溪实验县县长, 随后增设土地科, 计划开展土地测量, 以为新县政的基础。

土地科科长陈开泗在奉命整修县府房舍过程中, 从一间小屋内发现了一份清同治年间编造存县的鱼鳞图册。因历史变迁加之保管不善, 图册遭鼠害、虫蛀且霉变, 缺漏严重, 经清理登记, 这份图册已散失200余册^[18]72-76, 但仍不失为整理地籍的可靠依据。据估算, 兰溪全县土地测量至少需要60万银圆, 而土地清查耗费不到1万银圆。出于经费和效率的考虑, 1933年10月后, 实验县决定搁置土地测量计划, 改办“ 清查地粮” , 即根据鱼鳞图册开展户地编查。于是在土地科下设土地推收处, 任命各都图册书等为推收员, 又从杭州、金华招收百余高中生, 合计300多人, 分组日夜工作, 以县府保存的鱼鳞图册为基础, 利用各都图册书手中所掌握的鱼鳞图册, 进行核对、复丈, 补编鱼鳞图册残缺部分(凡本次补编过程中有改动处, 均在改动栏中加盖“ 兰溪县政府土地推收处验讫” 印章。)。全部工作历时8个月完成。因乡村基层行政组织的变动, 核编后的鱼鳞图册由原来的889本拆并为820本, 换上封面, 重新装订而成(有关兰溪本次鱼鳞图册补造的详细情况, 可参看陈开泗《对兰溪土地整理工作的回忆》, 见政协金华市委员会文史资料委员会编《金华文史资料》第3辑, (杭州)浙江人民出版社1982年版, 第72-86页。)。在掌握这批地籍资料的基础上, 实验县随后开展了土地推收和田赋征收制度改革, 取得了良好效果, 因而得到国民政府与社会舆论的认可。从兰溪的经验出发, 胡次威认为, “ 整理土地, 似乎不一定就要测量” ^[19]899。理由是, 实施土地测量在财政、经济、法律上的目的分别是整理田赋、明了土地情形、明确土地经界, 而通过编造丘地归户册、发给管业证同样可以达到这些目的。

1942年, 兰溪县城被日军占领, 县府迁移, 鱼鳞图册等重要册籍先雇挑夫运至浙南景宁存放, 后转到本县甘溪乡东坞村, 抗日战争胜利后运回县城, 由县田赋粮食管理处保管。中华人民共和国成立初期, 鱼鳞图册曾作为征收农业税的依据之一, 土地改革时颁发了土地所有权证, 鱼鳞图册遂被取代。现存兰溪市财税局的地籍资料即为清同治年间编造、民国实验县时补造的鱼鳞图册。该项资料现有746册, 缺74册(1958年兰溪县土壤普查时, 因工作需要, 曾外调一部分鱼鳞图册, 后未能及时归档, 以至散失。缺失的74册为:六都三图潜字号7本, 八都二、三图火字号15本, 九都三图人字号5本, 九都六图文字号5本, 十都一图乃字号8本, 十一都一图衣字号6本, 十一都二图裳字号2本, 十三都三图周字号1本, 十五都四图垂字号1本, 十六都一至四图章、爱、育、黎字号共23本, 三十二都一图呈字号1本。), 分藏10箱, 载有清同治年间兰溪城区及乡区35都159图的田土、山林、地形、地貌等情况。

1935年秋, 经中央政治学校地政学院院长兼中国地政学会理事长萧铮与浙江省政府主席黄绍竑多次商洽, 省政府会议决议, 定平湖县为地政实验县, 地政学院研究员汪浩任县长(详参伍受真《浙江平湖县之地政实验》, 见萧铮《土地改革五十年:萧铮回忆录》, (台北)传记文学出版社1980年版(以下不再标注版本), 第111-112页; 佚名《平湖县之地政实验》, 载《地政月刊》1936年第4卷第4、5期合刊, 第723-748页; 汪浩《平湖县地政实验概说》, 载《地政月刊》1936年第4卷第11期“ 平湖整理地籍专号” , 第1639-1652页; 梅光复《平湖县之土地登记》, 载《地政月刊》1936年第4卷第11期“ 平湖整理地籍专号” , 第1703-1727页; 片山剛編《近代東アジア土地調査事業研究》, (大阪)大阪大学出版会2017年版, 第148-152页。)。

鉴于此前平湖开办的土地陈报与土地测量业务相继受挫, 汪浩确定以地籍整理为县政中心工作。除实施大三角、小三角测量之外, 平湖县地籍整理最具特色和意义的是采用航空测量技术。1936年2月1日, 平湖实验县委托陆地测量总局代办航空测量。随后, 航空测量队组成平湖田亩航测分队, 于2月28日开始航测工作, 4月6日航空摄影完成, 5月4日控制测量告竣^[20]731。平湖航测历时5个半月, 每亩耗费5分4厘, 精度达95%以上。接着办理户地补测和求积制图等业务, 历时4个月, 每亩耗费1分4厘6毫。随后举办土地登记, 历时2个多月, 每亩耗费1分8厘。自测量至登记, 为时约1年, 平均每亩全部费用8分6厘6毫。萧铮以为, 与同期省内外各县相比, 平湖土地调查最为经济、高效^[14]107。

地籍整理为基础性工作, 而后重心在于实现“ 平均地权” “ 耕者有其田” 等目标。据萧铮回顾, 其时计划在整理地籍基础上, 通过核定地价、开征地价税达到“ 平均地权” (浙江省办理规定地价业务始于1933年, 时杭州市拟订《浙江省杭州市征收地价税章程》, 报中央核准施行。参见浙江省地政局《浙江省规定地价概况》, 载《浙江经济》1948年第5卷第6期“ 浙江地政专号(上)” , 第9-12页。), 通过设立土地银行、发展土地金融实现“ 耕者有其田” 。然而, 开征地价税与设立土地银行两项计划均遭遇挫折。开办地价税一项, 名义上是因为浙江省财政厅认为改征地价税须上报财政部, 财政部则压下不办, 即财政部门阻挠致使无法实现, 实际上根本的原因还是涉及各级政府财政以及地方豪绅大户等方面的整体利益格局问题(时任平湖县政府秘书的伍受真在回顾地政实验县工作时, 特别谈到当时地方豪绅大户的不满和反弹, 对汪浩“ 恨之刺骨” , “ 专以反汪为事, 轮流具呈省府控诉” 。详参伍受真《浙江平湖县之地政实验》, 见萧铮《土地改革五十年:萧铮回忆录》, 第111-112页。)。土地银行一项, 其设立也须经财政部批准, 而于土地法、银行法均无依据, 同样遇阻不能实现。虽拟变通退而求其次, 由县政府设法筹募资金, 成立“ 平湖县农民银行” , 除办理农贷外兼代替土地银行业务, 但县立农民银行无权发行债券以收购地主的土地, “ 耕者有其田” 自然也难以付诸实施^[14]110。因此, 实验县的工作成绩实以土地测量为主。

1937年春, 黄绍竑改任湖南省主席。3月, 汪浩调任湖南省地政局局长, 继任者为洪季川。7月7日, 卢沟桥事变爆发, 日军全面侵华, 平湖地处要冲, 随即进入战时状态, 地政实验也告终止。

抗战全面爆发后, 浙北、浙东、浙西大部分已开始土地测量的县份被迫停止业务。1938年武汉会战后, 局势转入相持阶段, 后方各县的地政事业逐步恢复办理。该年11月, 温岭县成立地政处, 由毕业于浙江陆军测绘学堂的张松楠担任处长。处内设三个股, 第一股负责总务, 第二股负责测量、求积和绘图, 第三股督促造册、缮状等。地政处按照“ 区— 段— 地号” 的方式对辖区内的各类土地进行编号, 把全县分成5个区, 第一区、第二区均分为43段, 第三区、第五区均分为31段, 第四区分为28段, 初期测量主要采用组建测量队的形式分往各区段进行土地调查、登记、绘图和造册。1940年, 随着土地调查开始进入登记阶段, 浙江省政府又遣曾参与平湖地政改革的吴树琅赴温岭任地政处处长, 以推动后续工作展开。此项工作历时6年, 到1943年全面完成(详参李光云主编《温岭市土地志》, 1998年印行; 陈天勇《晚近以来地政工作的现代化发展》, 厦门大学历史系2009年硕士学位论文。)。

此次土地调查所形成的资料现存温岭市档案馆, 共有案卷1 966卷, 图纸5 995张, 内容有地籍册、地价册、地籍草图和正式公布图等。这些地籍图册具体包括:一为正式公布图, 共2 341张, 规格为1 020mm× 720mm, 图纸按区段顺序编排, 每张图纸都详细绘制了所在区段每一地块的形状和位置, 并在每一地块上标明业主姓名、土地面积、地号以及地目。二为地籍草图, 共3 450张, 规格为600mm× 500mm, 为正式公布图定稿前的草稿图纸。三为实测户地图, 共168卷, 每张图纸都详细绘制了所在区段每一地块的形状和位置, 与正式公布图不同的是在每一地块上仅标注地号。四为乡镇区段一览图, 共78张, 规格为585mm× 485mm, 按乡镇编排, 每个乡镇1— 3张, 详细记录了每个乡镇的地理状况。五为地籍册(温岭市档案馆藏档案, 全宗目录号:L215-001。), 共1 250卷, 以正式公布图为依据, 按区、段、地号顺序逐一登记各个地块的登记号、地类、地目、地积、地价、业主姓名和住址、佃户或使用人姓名和住址、四至等信息。六为地价册(温岭市档案馆藏档案, 全宗目录号:L215-002。), 共548卷, 与地籍册相对应, 按区、段、地号顺序逐一登记各个地块的登记号、所有权人姓名和住址、代表人姓名和住址、地目、地积、地价(分单价和总价)、备注。中华人民共和国成立后, 这些地籍图册交由温岭县财粮科保管, 同样作为产权依据在土地改革中发挥了重要作用。

兰溪、平湖、温岭三县开展土地调查的背景、目的和方法各不相同。兰溪的土地清查工作直接为财政服务, 目的是配合土地推收制度和田赋制度改革, 从册书等中介人手中收回基层土地管理和田赋征收的控制权, 从而以财政整顿带动县政事业建设。正因如此, 县长胡次威认为, 作为“ 治本” 办法的土地测量反而成为土地整理中不必要的工作。该县的地政机构也从权简化, 仅在县土地科下设土地移转推收处, 而未像浙江其他县份一样成立测丈、图册各股。

与兰溪形成对比, 平湖和温岭两县开展土地测量工作的根本目的都是为“ 平均地权” 和“ 耕者有其田” 的土地改革作准备, 因而要求掌握精确的土地资料, 建立完善的地政机构。其中平湖作为地政实验县, 温岭作为浙江省地政二期县, 两者在组织土地测量的条件方面亦存在较大差距。毫无疑问, 平湖县在资源配备上独占优势:理论方面, 有当时地政最高研究机构地政学院的指导; 政策方面, 有浙江省政府的特别扶助; 技术方面, 采用了当时最先进的航空测量技术; 人员方面, 亦有大量地政专业人才的加入。温岭县土地测量则面临着战时人力、财力皆短缺的局面, 省政府主要在测绘器械借调、行政官员调拨上给予帮助, 所需经费和人员则基本以自筹和本地培训为主。在经费筹措过程中, 温岭县连续两年预征测绘费的做法还引起了当地士绅的强烈反对(陈天勇《晚近以来地政工作的现代化发展》, 厦门大学历史系2009年硕士学位论文, 第43-46页。)。就在这种困难条件下, 温岭县用时6年, 按照正规土地测量程序, 采用人工测量, 完成了土地调查和登记, 进而在此基础上开展规定地价、征收地价税等工作。

比较以上三种土地调查方法, 土地清查虽经济易行, 但所得成果精确度有限, 仅能作为过渡性的赋税依据, 以致1940年后为开征地价税, 兰溪县不得不重启城镇地籍测量。航空测量最为高效、精确, 但对设备、人员要求较高, 且在应用上具有局限性。严格说来, 航测从属于户地测量, 须以三角测量为基础, 在空中摄取丘地形状。其精度受地形限制较大, 不适用于隐蔽物较多的山区及城镇, 不足之处尚需人工补测, 所需费用因区域面积、地形状况、人员素质而异。平湖航测的业务费较省, 但设备费用因委托军事测绘机构进行而未作计算。事实上, 航测所需的飞机航摄仪、纠正仪、制图仪等仪器造价不菲, 各省自行购买并不经济。地政学会曾就此问题进行过讨论, 一致认为户地航测应由中央地政机关统筹办理(1936年4月, 地政学会第三届年会提出关于航空测量与人工测量问题的讨论。详见佚名《航空测量与人工测量问题》, 载《地政月刊》1936年第4卷第4、5期合刊, 第501-526页。)。然而, 随着抗战的全面爆发, 军事测绘机构的职能全部回归国防, 战时环境也不利于航空测量的开展, 故平湖的航测未在浙江省内其他地区推广应用。温岭的人工测量尽管相对费时费力, 却成为各县通行的土地调查方法。

再从土地调查的组织路径来看, 兰溪和平湖两县土地调查能在短期内取得预期成果, 离不开实验县所享有的资源优势与制度优势。时人评论, 兰溪实验县财政改革的成绩是财政科、土地科、公安科等相互协助、共同努力的结果, 并“ 有赖乎权力集中的‘ 改局为科’ ” ^[21]196。土地清查的顺利进行也得益于教育科和公安科在宣传、督导方面的协助^[22]77673。一向作为土地调查和田赋整理工作反对势力的册书、大户豪绅更需要依靠县府权威加以约束。1934年, 江苏镇江、宜兴等县借鉴兰溪经验, 开展土地查报, 仅宜兴在册书支持下成绩较佳, 镇江则因册书暗中捣乱而告失败^[23]1126。胡次威也在总结中将“ 树立威信” 列为兰溪田赋整理成功的首要关键^[19]897, 而兰溪实验县政府威信的树立自然与国民党上层的支持分不开。同样, 平湖实验县以地政为县政中心工作, 可集中全部行政力量推进土地调查, 例如将其作为乡镇保甲的主要任务, 或将全县财政优先用于地政等等。不具备这些便利条件的县份大多只能如温岭县一般, 耗费较多的时间来筹措业务经费, 培训本地人才, 可能还要与地方势力周旋, 才能保证土地测量及其他地政业务的顺利开展。而不论何种路径, 三县开展土地调查的过程都是国家权力向基层下沉的过程, 也是县府权力加强、职能扩张的过程。

土地调查是对土地进行有效管理的基础和前提, 也是地政工作的起点和基石。由于涉及土地位置、数量、质量、权属和用途等多方面内容, 开展土地调查对人力、物力、财力、技术等均有很高要求。就人力、技术而言, “ 即使近代先进国家, 全国性的土地测量和登记, 都非训练大批专业技术人员多年持续工作不可。在传统中国, 即使不甚精确的土地丈量也还是需要大批人力” ^[24]16。此外, 还涉及多方面问题:“ 中国幅员广大, 举行一次全国性的土地清丈, 是一件严重大事。一来工作量大, 地方行政人员知识水平低, 不易掌握土地清丈的技术与计算。故历代皇帝往往认为全国性的土地清丈是扰民之事, 尽量避免举行。历史上常记载有臣下为整顿赋税请求清丈土地, 而被皇帝以不可扰民为理由而否决了。二来, 严格而彻底的清丈工作将杜绝巨室大户隐田逃税之可能, 于是往往会受到既得利益者之阻挠。” 所以“ 中国历史上能顺利完成全国土地清丈工作, 没有几次” ^[25]53-54。尽管如此, 由于土地税为国家财政收入的主要来源, 历代政府对土地调查均予以高度重视。显而易见, 其意并不在于求得精确的土地数据, 而是为征收赋税提供基本的依据。诚如何炳棣所言, “ 节省专业及一般人力这一基本观念本身就部分地反映中央和地方政府的工作对象是整理田赋, 决不是测量全国耕地面积” ^[24]16。因此, 历代大规模的清丈活动十分有限, 在基层运作过程中又往往依赖册书、士绅等群体, 导致隐田逃税、地籍失实等现象屡禁不止。

近代以来, 情况逐渐发生变化。如前所述, 基于太平天国运动后部分地区土地册籍被毁坏或散失, 土地权属混乱, 土地税收难以据实收取的情形, 浙江省部分地区开展了土地调查。至于民初, 地政于财政经济之外, 始具近代国家建设和基层社会治理的转型意义, 土地调查也迈入从传统向现代的转型阶段。浙江省南田、桐乡、黄岩等县的清丈活动都是由士绅牵头倡议、县议会积极筹划而得以实行的, 反映了晚清以来在新政和自治名义下, 士绅阶层扩大对地方事务的参与, 并逐渐在地方权力结构占据主导。到南京国民政府时期, 国家取代士绅成为土地整理工作的发起者, 这一变化既反映了国家职能的扩张, 也暗示了传统士绅阶层的衰落。在基层社会治理中, 能否有效地瓦解册书群体, 将土地推收等日常地籍管理事务收归政府手中, 是土地调查成果能否发挥效用的一个关键。例如, 民初黄岩土地清丈虽然实现了重建地籍的目标, 却仍将实际推收工作交由推收员掌握, 导致“ 推收舞弊, 层出不穷, 为害之甚, 一如往昔” ^[26]19060。而兰溪实验县尽管未经过土地测量, 但在土地清查的基础上革新了土地推收制度, 从而成功地完成财政改革。即便是饱受诟病的土地陈报工作, 也是由政府制订陈报单, 交业户填写上报, 以便排除册书的作用。总之, 土地调查的现代转型在制度层面具体表现为, 从中央到地方各级地政机关的建立与各类法律规程的订定, 使得土地调查的组织和标准在国家范围内趋向统一, 政府逐步承担起民间土地管理的实际职责。在技术层面上, 现代土地测量与传统土地清丈的本质区别在于, 后者具有很强的经验性, 前者则意味着由经验向科学的发展:新技术、新仪器在土地测量中的应用以及地政人才的培养、引进和充实, 大大提高了土地调查的专业水平和精确度。

国民政府时期的地政实践以孙中山“ 平均地权” 和“ 耕者有其田” 思想为指导, 以掌握精确的土地统计资料与建立现代地政制度为追求, 采用自上而下的运作模式, 服务于国家政权建设的总体目标。因此, 浙江省最初的土地整理计划是“ 以调查为嚆矢, 以测量为主干, 以清丈为中权, 以登记为善后, 进而谋解决土地之税值、分配、使用、限制及耕地整理诸问题” ^[13]19421, 即从土地陈报和土地测量入手, 推动土地分配和利用的调整与改革。由于时局、经费及执行力的限制, 国民政府的地政改革方案并非一以贯之, 而是长期徘徊于“ 治标” 与“ 治本” 之间, 往往因财政意图的突显而带有很浓的功利色彩。这在客观上延缓了土地测量的进展及“ 平均地权” 等根本性改革措施的实施, 反过来也降低了国民政府的社会威信与动员能力, 使得地政改革以失败告终。这一时期各地土地调查的成果尽管有限, 其影响却是深远的, 尤其是土地测量的成果最接近真实的土地数字, 直到中华人民共和国初期, 温岭等县的地籍图册依然作为科学的土地资料和产权依据发挥着重要作用。

(承蒙《浙江大学学报(人文社会科学版)》匿名评审专家提出重要的修改意见, 谨致谢忱!)