引用本文
陈建军, 陈菁菁, 陈怀锦. 我国大都市群产业—城市协同治理研究[J]. 浙江大学学报(人文社会科学版), 2018,48(5): 166-176
Chen Jianjun, Chen Jingjing, Chen Huaijin. A Study on the Industry-City Collaborative Governance of Metropolitan Groups in China[J]. JOURNAL OF ZHEJIANG UNIVERSITY (HUMANTIES AND SOCIAL SCIENCES), 2018,48(5): 166-176  
DOI:10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2017.09.023
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我国大都市群产业—城市协同治理研究
陈建军1, 陈菁菁2, 陈怀锦3
1.浙江大学 公共管理学院, 浙江 杭州 310058
2.杭州师范大学 经济与管理学院, 浙江 杭州 311121
3.浙江省社会科学院 产业经济研究所, 浙江 杭州 310007

作者简介:1.陈建军(https://orcid.org/0000-0001-9472-8243),男,浙江大学公共管理学院教授,博士生导师,经济学博士,主要从事区域经济学和产业经济学研究; 2.陈菁菁(https://orcid.org/0000-0002-8673-5467)(通信作者),女,杭州师范大学经济与管理学院讲师,浙江大学经济学院博士后研究人员,主要从事产业经济和新经济地理研究; 3.陈怀锦(https://orcid.org/0000-0002-8372-3823),女,浙江省社会科学院产业经济研究所助理研究员,经济学博士,主要从事城市经济和空间经济学研究。

收稿日期: 2017-09-02
基金: 国家自然科学基金项目(71774140); 国家社会科学基金重大项目(17ZDA070); 教育部人文社科研究青年基金项目(17YJC790009)
摘要

中国城市化的道路不是单纯发展大城市或中小城市,而应该把城市群作为中国新型城镇化的主体形态。不同于都市圈,大都市群的主要功能是多元化产业群落协同集聚的空间平台和空间组织架构,而大都市群治理的关键则是产业—城市的协同治理。中国大都市群产业—城市协同治理框架主要由目标模式和支撑架构组成,主要目标是连接、联动、协调、共享,实现目标的支撑架构包括城市体系的协同治理架构、产业体系的协同治理架构、交通一体化与生态环境保护的基础设施的协同治理架构。

关键词: 大都市群; 产业—城市融合发展; 协同治理
A Study on the Industry-City Collaborative Governance of Metropolitan Groups in China
Chen Jianjun1, Chen Jingjing2, Chen Huaijin3
1.School of Public Affairs, Zhejiang University, Hangzhou 310058, China
2.Economics and Management School, Hangzhou Normal University, Hangzhou 311121, China
3.Institute of Industrial Economics, Zhejiang Academy of Social Sciences, Hangzhou 310007, China
Abstract

The urbanization in China is not a simple choice of the city sizes — large, medium, or small, but the urban agglomeration. Unlike the metropolitan areas, a metropolitan group is composed of a number of metropolitans that are relatively independent and balanced in terms of urban functions, yet, are distinctive, and complementary in terms of industrial links. Hence, the industry of the metropolitan group is an optimized platform on which multiple industrial chains coexist densely and orderly, and supported by a diversified cluster of industries. It mainly works as the constructive platform and organizational structure to co-agglomerate modern diversified industrial clusters. It is a competitive world-class industrial agglomeration as well as the major supported field and leading areas when large countries mean to achieve their national strategic goals.
The key of the governance of metropolitan group is the collaborative governance of industry-city or industry-space, dictated by the interactions between the cities, industries and the population. As the platform for population agglomeration, the cities develop in accordance with the scale of their populations. In turn, population grows in accordance with the industrial development and the opportunities for development and self-realization of the urban residents. Therefore, industry development in the city is the key factor among the ones leading to the population agglomeration and urbanization.
Nowadays, the development and the transformation and upgrading of modern industries manifest as the penetration and integration between the diversified industries and industrial chains, impelled by the knowledge spillover and scale economies. All the above means that the integration of complicated modern industrial chains needs a space, namely, an urban system composed by large, medium-sized, and small cities with the reasonable densities, ordered distributions, different functions, and complementary endowments, a space that is called modern metropolitan groups.This paper reviews the theories and evolution logics related to the collaborative governance of urban agglomerations, such as metropolitan government theory, public choice theory, and the new regionalism. Having compared the collaborative governance mechanisms of several metropolitan groups in the world, we find that currently in China, the collaborative governance model of the Yangtze River Delta metropolis group is the closest to the advocated new regionalism model.
However, from the perspective of collaborative governance of industry-city, the existing collaborative governance model of the Yangtze River Delta metropolis group still faces two challenges. First, it lacks of legislative protections and of related legal mechanisms as support; second, it lacks of the key elements of industry-city collaborative governance — the networks connecting various market forces such as firms, industrial organizations, social organizations, and non-government organizations, neither of their active involvement in the collaborative governance process of metropolitan groups.
At last, this paper proposes an industry-city collaborative governance framework of China’s metropolis groups that are composed of a series of goals and a supporting framework. The main goals are connecting, reacting, coordinating, and sharing. The supporting framework for realizing these goals contains three collaborative governance structures — the urban system, the industrial system,and the social infrastructure of transportation integration and ecological environment protection.

Keyword: metropolitan group; integration of industry and city; collaborative governance

改革开放以来, 有关我国城市化道路的政策方针经历了从“ 严格控制大城市规模” 到“ 大中小城市和小城镇协调发展” , 再到“ 以城市群为主体形态, 推动大中小城市和小城镇协调发展” 的转变。将城市群作为我国新型城镇化的主体形态, 早在2012年就已经成为中央高层的重要战略部署。

然而, 目前对我国城市群的研究在一定程度上无法与城市群发展的现实需求相匹配。主要体现在两方面:一是现有的城市群研究尚存在有待明晰的问题, 特别是关于城市群的定义。城市群及其相关研究最早在西方发达国家产生和发展, 在舶来的过程中, 由于国外研究的具体情况不同或译者自身的理解和偏好, 产生了诸多概念名词, 如城市群、城市圈、都市带、大都市区、大都市圈、大都市连绵区、大都市连绵带等, 对这些名词的辨析不仅占用了研究资源, 而且有越辨越乱之势, 直接影响了城市群研究的纵深发展。二是在经济全球化和我国经济高速发展的同时, 我国城市群发展已经进入新的发展阶段, 中国的“ 城市群” 概念实际上已经成为区域经济的概念, 但从区域经济学视角进行的城市群研究还处于基础研究阶段[1]。20世纪80年代, 城市地理学家首先进入城市群研究领域, 并对国家城市群总体格局的形成起到了引领作用, 然而由于行政体制的影响, 加上部分学者热衷于炒作, 各地争相进行城市群规划, 实际上这些“ 城市群” 仅仅是工业与城市集聚区, 缺乏城市群内在的生命力[2]。没有一两个能够起统领作用的特大城市作核心, 没有统一管理的高效基础设施系统作支撑, 城市间很少有产业链的密切联系, 这种“ 城市群” 徒有光环[3]。

城市群不仅仅是地域上的一组城市或一群城市, 更是人、产业与城市高效率协调、互动、可持续发展的空间, 从这一角度重新审视城市群的意义和功能、探讨城市群治理的体制机制供给, 是新的经济发展阶段下城市群研究的重点内容, 也是本文的切入点。本文将探讨大都市群的主要特征、主要功能以及产业— 城市协同治理的依据, 提出符合我国大都市群发展的产城协同治理的一般框架。

一、 大都市群的概念界定

有关大都市群有多种说法, 如城市群、城市圈、城市带、大都市区、大都市圈、大都市连绵区、大都市连绵带等, 针对具体的城市集群也有各类提法, 如东京都市圈、日本沿太平洋都市带、纽约都市圈、美国东部大都市群、上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈、长三角都市圈等, 这些都市圈有大有小, 空间范围甚至有重叠。上述各类都市群大致可以分为两类:一类是空间范围相对有限的单一中心的都市圈、都市区等, 类似美国的大都市统计区或者日本的城市圈、都市圈等, 其特征是有一个一定规模的中心城市, 以及和这个城市紧密相关联的周边区域。一般来说, 这样的城市圈的主要功能体现在中心区和周边区域之间的通勤联系和其他功能联系, 甚至可以把这样的城市圈称为城市通勤圈, 即以该中心城市为圆心、以大致一小时的通勤时间为半径构建的城市圈。当然, 随着交通工具的发达, 这类城市圈的空间范围会逐渐扩大。比如, 由于城市轨道交通发达, 日本东京的都市圈基本涵盖了从城市中心到周边区域通勤半径差不多有100多公里的范围, 人口达到2 000万以上, 但这和更大空间的日本沿太平洋都市带还是有区别的。

另一类城市集群是大都市群, 或称为大都市圈或大都市带。其概念最早可以追溯到田园城市概念的提出, 以法国地理学家戈特曼的世界六大都市群理论最为著名(参见表1)。它的主要特征是:在特定的广域空间中存在多个内部功能完备的中心城市(内部均衡), 且中心城市之间具有产业功能互补的外部联系(外部互补), 这些中心城市与其辐射范围内的周边城市构成了一个多中心、多层次、多网络的大中小城市集聚的城市体系。由以上特征可延伸出大都市群的其他两个特征:一是大都市群内部城市之间有密集的交通网络; 二是存在着以各类城市为支撑、以快捷的交通网络和社会信息网络为纽带、以多元化产业集群为载体的产业分工体系。

表1 大都市群概念研究的历史源流

都市圈和大都市群是两类不同的城市集群(见表2), 但二者具有密切的联系。一般来说, 大都市群(或大都市区)是由若干都市圈构成的, 这些都市圈内部具有相对独立均衡的城市功能, 同时彼此之间形成了特色鲜明、错位发展、优势互补的产业分工关系, 由此构成的大都市群的产业空间就表现为以多样化产业集群为支撑、疏密有序、多产业链共生共聚的空间优化平台。大都市群产城协同治理就是希望通过一系列制度安排和创新, 达到多城市、多区域(行政区)之间连接、联动、协调、共享的发展目标。

表2 都市圈和大都市群的比较
二、 大都市群的主要功能和产城协同治理的依据
(一) 大都市群的主要功能

一般都市圈的主要功能是承接中心城市的功能扩张, 而大都市群的主要功能则是现代多元化产业群落协同集聚的空间平台和空间组织架构, 是具有全球竞争力的世界级产业集聚区、世界大国实现国家战略目标的主要支撑空间和引领区域。历史上, 欧洲一体化进程就是欧洲大都市群的形成过程, 它的起源就是要建立欧洲煤钢联盟, 以一体化的跨国城市群和共同市场为载体构建煤钢产业链群协同集聚区, 并将其打造成为美苏之外独立的产业分工协作体系。

经济全球化以来, 构建大都市群已经成为发达国家打造具有全球竞争力的产业集群的必要条件(见表3)。正是有了欧盟一体化下的欧洲西北部大都市群, 欧洲才有了支撑阿丽亚娜火箭和空中客车飞机生产的产业群落。在美国, 东部大都市群是支撑美国具有全球竞争力的金融服务业和科教文化服务业的主要空间平台; 中部都市群曾经是具有全球影响力的钢带, 是美国钢铁、汽车重工业的主要支撑平台; 西部都市群是支撑美国飞机制造业、火箭制造业、信息产业和高科技产业的主要平台。在日本, 环太平洋地带分布有序、功能各异、禀赋差异互补的大中小城市体系, 为汽车、动漫、高端设备制造等行业产业链各个环节的分布提供了可供优化布局的空间选择, 是日本构建世界级产业集聚的空间体系和支撑平台。在中国, 长三角地区的大都市群为该地区成为世界主要纺织服装、电子信息和装备制造的产业集聚地提供了空间支撑。

表3 世界主要大都市群及其支撑的产业集聚群落
(二) 大都市群产业— 空间协同治理的依据

大都市群治理的关键是产业— 城市或产业— 空间的协同治理, 是广域空间下以大都市群为支撑平台的产业空间分工体系与产业链整合的治理。

从微观层面分析, 这是由城市、产业、人口三者之间互动关系所决定的。城市是人口集聚的平台, 城市的发展取决于人口集聚的规模, 人口的集聚取决于城市的产业发展, 以及在城市的发展机会和实现其人生价值的机会。因此, 在推动城市化的诸多因素中, 产业发展是关键因素, 城市建设起来了, 而产业没有发展起来, 这样的城市就容易变成空城、“ 鬼城” 。人口在城市集聚会产生集聚效应, 形成规模经济、知识溢出和劳动力池效应, 进而提升城市和产业的竞争力。由此可见, 在产、城、人互动的环节中, 产业发展是关键环节。

从宏观背景看, 大都市群的出现是产业现代化和经济全球化的要求。在经济全球化时代, 现代产业正在向多元化、融合化、集聚化、寡占化的方向发展, 一些具有全球寡占性和高进入门槛的高复杂度产业, 如大飞机设计和制造、航天工程和国防安全领域的高科技、现代信息技术、现代生物工程、新能源和新材料以及现代服务业等, 它们所需要的支撑平台已经超越了单一城市所能提供的空间支持。以大飞机的设计和制造为例, 中国的C991大飞机项目仅仅在研发环节就动员了包含200多家规模以上企业、37家高等院校在内的多达十几万人的研发制造力量, 这样的复杂产业链体系是任何单一城市, 即便是特大城市也难以承担的。现代产业的集聚已经从单一的产业区走向多元产业群落集聚, 其突出特点在于多产业的互相关联和交互融合, 以及产业链的多元化和复杂化。

三、 城市群协同治理的理论梳理: 从区域主义到新区域主义

城市群治理的理论研究在西方由来已久, 但城市群协同治理常常以区域治理的概念出现在众多学术研究之中。在过去的一个多世纪里, 针对区域治理和城市群协同治理问题, 形成了大都市政府理论、公共选择理论和新区域主义三个相互竞争而又具有演进逻辑的流派。

(一) 大都市政府理论

大都市政府(Metropolitan Government)理论是20世纪初伴随着欧美乡村城市化浪潮孕育而生的区域治理理论。其现实目的是解决地方政府体制碎片化所导致的大都市区公共服务无效问题[4]。

大都市政府理论将大都市区内独立行政单位过多视为政府公共服务效率提升和均衡的主要障碍。该观点建立在规模经济理论基础上, 认为大的、综合的区域政府在行政服务和公共产品的供给上更有效率。区域政府可以将经济增长的外部性内部化, 并且在服务的供给上实现规模经济。同时, 单中心体系可以形成一个大的人力资源、物质资源和金融资源的“ 蓄水池” , 相较于小的、资源有限的政府组成的体系, 更能为居民和商业机构提供广泛的服务[5]。该理论主张实行政府合并, 通过改变原来的分块政府模式, 建立统一的自上而下的大政府, 并允许公民充分参与公共事务的决策, 进而有效地促进经济发展、平衡地方财政以及提供跨区域服务。

大都市政府理论强调了政府在更广阔区域集中管理的优点, 其本质是强调管理的规模经济和产出效率, 包括:减少机构的重复设置和相互间的扯皮; 统筹安排大都市区域财政税收的收支, 以减少不必要的重复开支; 实现大都市一体化的区域规划; 制定更为合理的交通政策; 节约政府的公共开支等。但大都市区政府理论的最大问题是没有得到现实的理想回应, 现实中大都市政府统一领导和规划并未带来大都市财政支出效率的提升或者政府机构的简约高效, 相反却出现了管理效率低下、官僚主义盛行、大都市病显现等问题。此外, 大都市区政府在管理区域事务时, 还存在难以突破官僚体系的桎梏, 不能全面履行其职能, 短时间内难以在区域内建立治理权威等问题。

(二) 公共选择理论

公共选择(Public Choice)理论兴起于20世纪50年代, 试图打破大都市政府理论所倡导的单一中心的区域治理模式, 建构以核心区为主导的多中心区域治理模式和不依赖中心城市政府的、范围更大的区域公共服务供给系统[4]。

与大都市政府理论相反, 公共选择理论视地方政府体制的碎片化为一项优势, 而不是有待纠正的缺陷。这类观点受新自由主义思想的影响, 认为选民、政治家和官僚是“ 经济人” 而不是“ 道德人” , 他们的行为同经济学家研究的其他人的行为没有任何不同, 都是以自身利益最大化为目标。选民在政治市场上通过民主投票来选择能给他带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。他们主张“ 用脚投票” , 给所服务辖区的居民更多选择。他们认为, 若区域内存在多个地方政府, 则可以为公司和居民提供更多的服务和税收方面的可选择性, 行政区之间的竞争是确保居民获得一定数量和质量的服务的必要条件; 多元的、功能重叠的政府并不意味着混乱和无效率, 而是对异质性需求的满足以及对不同服务实现规模经济所需边界的辨认[6]。

公共选择理论的优点在于将区域治理的权力重心从单一的大都市政府转移到地方政府, 将区域治理的选择权大幅度地交给了自由市场和地方政府, 激发了地方政府的创新性, 促进了区域治理内在动力的提升。但公共选择理论在实践中暴露了很多问题, 公共选择理论对公平正义的关注度不足, 政府会通过法律来维护中产阶级的权益而不分配资金救济社会底层的人们, 损害了弱势群体的利益。另外, 公共选择理论难以摆脱由政府结构的碎片化造成的区域治理效率低下的难题。

(三) 新区域主义

新区域主义(New Regionalism)是20世纪90年代在经济全球化和城市群逐渐兴起的背景下产生的区域治理理论。新区域主义理论从某种意义上来说是大都市政府理论与公共选择理论调和的产物, 既希望弥补前者的不足, 又具有自己的独特之处, 由此形成了强调合作而非科层制的理念。

新区域主义概念借用了一个观点:“ 有效率的政府不需要制度的联合巩固作为唯一的方法” [7], 试图在单一中心的区域治理模式和多中心的区域治理模式之间找到平衡点。新区域主义理论认为解决区域问题应该综合运用竞争与合作两种机制, 目的是在地方政府、社会公众、企业及非政府组织之间建立起区域战略伙伴关系。该理论认为不同的政府部门、公共组织和企业之间的网络关系是通过自愿、协调与合作方式组建的, 因而提供的公共产品是低成本、高效率的, 并且主张区域公共事务应该由都市区不同层级政府、社会团体和私营部门共同协调解决。

新区域主义和大都市政府理论有相似之处, 都认为提升区域管理效率应该有规模经济思维, 执行统一的经济政策能够提高管理效率、降低管理成本, 从而促使资源配置效率的提升。与传统区域主义强调通过政府合并实现大都市区一元化领导不同, 新区域主义理论认为, 大都市区的联合政府应从强调科层式的垂直管理, 转变为通过不同层级和区域政府部门间的合作协商以及其他非正式的体制机制来实现协同治理。

由此可见, 新区域主义理论的政策着眼点在于强调大都市区空间范围内的多元政府主体之间的信任、合作与协商, 并以此来避免大都市区统一的垂直化管理所带来的各种弊端, 降低沟通交易成本、提高管理效率。

新区域主义理论的主要问题在于对协调成本的认识不足。由于缺乏一个核心的领导层来引导或主导区域合作系统, 当大都市区各区域及主要协商机构间利益不对称甚至冲突时, 区域发展议题往往陷于议而难决、拖而不决的境地, 或者仓促推出不成熟的政策。此外, 新区域主义理论忽略了公共问题的责任承担主体问题, 当出现问题时, 区域内各主体没有能力也不愿意为整体的公共问题承担责任[8]。

四、 发达国家城市群协同治理的代表模式和经验

在区域治理和城市群协同治理机制的构建方面, 发达国家已经有一些比较成功的模式和经验。

在美国, 城市政府协会、特设机构和政府间协议是城市群协调治理的主要平台和模式。其中, 地方政府协会是美国城市群最具特色的治理模式, 它是由大都市群中多个地方政府组成的、得到联邦政府和州政府支持的具有官方行政色彩的地方行政法人组织, 在重大公共基础设施、社会治安及环境治理等方面发挥了重要的协调作用。此外, 城市群还通过设立单一功能的特别区、专门协调机构, 或城市群内地方政府之间签订专项协议来共同应对各项议题。

在日本, 大都市群治理的代表性模式是核心城市主导的城市间协同治理模式。以太平洋沿岸大都市群为例, 东京作为中心城市以超强的政治文化核心地位和产业经济综合实力主导了大都市群一体化的协调发展, 它协调制定了许多产业政策以及区域功能分工、大交通、自然环境等专项规划, 形成了比较成熟的产城一体化的治理模式, 主导了包括东京、横滨、神奈川、千叶、群马等城市在内的东京都市圈的发展, 值得注意的是国家层面给予了强有力的法律支持。

法国城市群协同治理机制是以市镇联合体为主要平台进行的, 其运作机制是基于法律的多元主体的协商、协调。首先是颁布了《城市(市镇)联合体法》, 规定相关各城市主体对城市间重大问题要首先进行调查研究, 在征求各方意见和建议的基础上, 由各城市主体协商起草方案并讨论修改, 然后共同签署和行动。法律还赋予了市镇联合体有专项税源和第三方评估监督的权力, 从而保证了城市群的协同治理运作具有稳定的财力基础和有力的外部监督。

英国的大伦敦城市群推行的是一体化的行政架构即一体化协同治理模式, 该模式强调的是立法、高层协调和战略规划。在立法保护的前提下, 建立大伦敦城市群协调机构(如20世纪90年代中央政府设立的“ 伦敦政府办公室” 及随后成立的“ 伦敦规划咨询委员会” 、21世纪初成立的“ 大伦敦市政府” 等), 运用行政力量进行具有整体性和长远性的战略规划并建立一体化协同治理机制[9]。

五、 我国大都市群产业— 城市协同治理的一般框架
(一) 大都市群产城融合发展和协同治理的内生机制

多元产业集聚群落与大都市群的空间结构之间具有内在的逻辑关系。现代产业发展的产业特征和空间特征是多元产业集聚群落的空间有序分布。在新技术革命的背景下, 现代产业的发展和转型升级更多地表现为多元产业和产业链之间的渗透、融合。不同产业之间由于知识外溢和规模经济要求而交互融合, 如信息产业和现代制造业的融合, 文化产业和制造业的融合, 现代制造业和现代服务业的融合。在此背景下, 产业和产业链的渗透和融合呈现出路径差异, 从而对产业空间分布和支撑环境提出了更为多元化和个性化的要求。

以制造业为例, 依据其与现代服务业互相渗透的路径, 可以区分为两类:一类是与服务业之间以知识和信息为主要联结方式的知识信息导向的制造业, 另一类是与服务业之间以产业为主要联结方式的规模经济导向的制造业。在产业链的空间分布格局中, 知识信息导向的制造业和现代服务业之间常常呈现出协同集聚的状态, 因此, 现代服务业、知识信息导向的现代制造业以及规模经济导向的现代制造业需要有大集聚小分散、多圈多层多中心的城市体系来与之对应。也就是说, 现代复杂的产业链群融合的产业集聚群落需要疏密合理、分布有序、功能各异、禀赋互补的大中小城市体系作为主要空间载体, 这个空间平台就是现代大都市群(如图1所示)。

图1 多元产业集聚群落的渗透融合和大城市群的多圈多层多中心分布

产业与城市(空间)的联动以及由此而来的协同治理是城市与城市群发展绕不开的话题。在中国, 这一问题受到体制性因素的影响, 主要表现在三个方面:第一, 中国的土地制度是以土地国有或公有为基础。第二, 土地市场受行政区域分割。第三, 政府的产业政策在很大程度上是通过空间规划、空间准入来推行的, 如各类产业集聚区的建设, 包括工业园区、高新技术开发区以及各类产业新城的规划与建设, 这些产业集聚区和新城的出现必然带来产城协同治理的问题, 同样, 产业的转型升级也必然与空间开发、空间管理相关联, 包括各类开发区的空间布局以及它们之间的联动、协调和发展等问题。因此, 产城联动、协同治理就成为大都市群治理的关键问题。

(二) 长三角大都市群协同治理框架及其问题

在我国, 长三角大都市群的一体化协同治理架构是比较成熟的标杆模式。长三角的区域协同发展起步较早, 推进有序, 形成了以完善由市场主导的资源要素配置机制, 构建区域统一市场, 降低要素和产品空间移动的广义运输成本, 以及实现城市间互联互通、共治共享为目标的区域一体化发展战略和行动计划。长三角大都市群的协同治理框架是一个包括决策层、协调层和执行层在内的三级运作协调机制, 并且形成了相对完整的运行机制。决策层是沪苏浙皖三省一市主要领导座谈会, 由此构建起长三角协商和决策的高层制度构架, 其主要议题是策应国家重大发展战略, 围绕长三角重点合作领域进行省级层面的决策。协调层有两个组织架构, 即长三角地区合作与发展联席会议和长三角城市经济协调会(市长联席会议), 前者联席会议的参加者主要是各省市的常务副省长或副省长, 其工作内容主要为:总结交流长三角合作与发展工作进展的年度情况, 协调推进重点合作事项, 部署下一年度区域合作发展有关工作; 后者联席会议的参加者主要是成员城市的政府领导, 主要围绕某个长三角城市经济合作主题进行交流, 并部署下一年度城市经济合作的重点工作。执行层也有两个主导机构, 其一是各省市发改委, 以合作专题协调推进为抓手, 负责将三省一市主要领导座谈会决定的工作进行推进和落实, 另一个是各市政府经济合作办公室, 常态化推动城市间经济合作工作(见表4)[9]。

表4 长三角大城市群协同治理框架

长三角大城市群的协同治理模式是国内目前最接近新区域主义的治理模式, 在推进长三角区域和城市一体化发展的过程中发挥了积极作用。长三角大都市群治理和一体化发展领先于国内其他区域也是众所公认的。但是, 长三角大都市群现有的协同治理模式依旧存在比较突出的问题, 主要表现为区域与城市群协调机制的行政色彩相对浓厚, 由此形成两个方面的短板:首先是缺乏立法保障和相关法律体系支撑, 区域合作和协调发展很大程度上取决于大都市群各省市行政领导对区域合作和一体化理念的偏好程度, 区域协同发展的政策和重大战略缺乏连续性; 其次是缺乏产业与城市协同治理的关键元素— — 由企业和行业组织以及各类社会组织等力量形成的网络, 以及它们对大都市群协同治理过程的积极介入, 由此导致产业空间分布优化与区域和城市价值间难以耦合, 使得不同行政区域之间依然存在市场壁垒, 阻碍要素资源跨区域流动, 影响产业转型升级和城市化的健康发展以及区域创新战略的有效实施[9]。显然, 进一步完善长三角产业— 空间协同治理的体制机制, 对于形成有示范意义的中国大都市群协同治理模式具有重要作用。

(三) 我国大都市群产城融合发展和协同治理的一般框架

基于理论梳理和实践总结, 我们认为, 中国大都市群产城协同治理框架主要是由目标模式和支撑架构组成的。协同治理的主要目标是连接、联动、协调、共享。实现目标的支撑架构有三方面:一是城市体系的协同治理架构; 二是产业体系的协同治理架构; 三是交通一体化与生态环境保护的基础设施的协同治理架构。

目前以长三角区域合作为代表的大都市群协同治理架构, 主要还是政府主导的治理架构, 其功能主要是区域与城市发展的协同, 而产城协同治理的功能依旧比较薄弱。在大都市群的产城协同治理架构中, 除了政府部门的参与之外, 企业和其他社会系统的介入是非常关键的, 比如在支撑城市群产业体系的产业链和产业集群网络的治理方面, 政府的产业政策支持以及引领产业的龙头企业的培育, 产业集聚区、城市功能区(各类新城新区)之间的互联互通等都是不可或缺的; 在以综合交通体系构建为主要内涵的大都市群基础设施的互联互通方面, 各个交通子系统, 如飞机、高铁、城铁、地铁以及公路交通和水路交通的连接、联动、协调、共享, 也是不可或缺的。

构建大都市群产业— 空间分工协同的治理体系, 是大城市群产城协同治理的关键所在, 包括以下几个部分:

首先, 在国家层面, 要有广域空间定位的引领性产业的发展战略和发展规划。例如, 国家的大飞机发展战略、新能源汽车发展规划以及其他高技术发展规划。当年美国政府推动产业转型升级的主引擎就是一系列高科技国防军备计划, 现在美国又提出所谓的第三次抵消战略, 实际上就是争夺引领全球产业发展的尖端领域主动权的战略规划。在中国, 应该把这样的国家战略与大都市群产城协同发展治理架构衔接起来, 国家层面的高科技产业发展战略和创新战略要有落地规划。

其次, 要构建大都市群内部的产业空间创新平台的协同治理体系, 包括各类产业集聚区(工业园区、科技开发区、高新技术园区、新城新区等)和各类城市功能区(如城市CBD、金融中心、空港和其他交通枢纽经济区、创新功能区等)之间的合作网络和协同治理体系, 鼓励各城市进行跨行政区的联合开发区和飞地开发区建设, 优化空间资源的配置。各类产业集聚区和新城新区是国家空间创新单元, 是大都市群产城协同治理的重要抓手, 要改变它们之间互不关联、过度争夺资源、单纯追求有限行政区经济增长的状况, 加强各类产业集聚区和新城新区之间的连接、联动、协调、共享, 将产业转型升级、产业创新和空间创新紧密结合起来。

再次, 要推动引领行业的龙头企业在大都市群开展产业分工协作, 培育出世界级的企业(产业)综合体。如欧洲空中客车飞机制造公司就是以欧洲西北部大都市群为依托, 将大飞机各个生产环节和垂直产业链散布于整个欧洲西北部各大城市中, 利用都市圈之间发达的交通网络和便捷的信息沟通网络, 把整个大飞机的产业协作体系完整地构建出来。这一产业— 空间联动发展的模式可以为我们所借鉴。

最后, 构建产业发展的品牌网络体系, 实现大都市群品牌共创共享机制。以打造区域共同品牌为核心, 带动大都市群相关企业发展, 进而形成大都市群产业链合作网络。

The authors have declared that no competing interests exist.

参考文献
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[Lu Dadao, ″ The Changing Humanistic and Economic Geography in China, ″ Scientia Geographica Sinica, No. 5(2017), pp. 641-650. ] [本文引用:1]
[4] 曾媛媛、施雪华: 《 国外城市区域治理的理论、模式及其对中国的启示》, 《学术界》2013年第6期, 第210-220页, 288页.
[Zeng Zeng & Shi Xuehua, ″ Theories and Models of Municipal Regional Governance Abroad and Their Inspirations to China, ″ Academics, No. 6(2013), pp. 210-220, 288. ] [本文引用:2]
[5] Frisken F. ,″ The Contributions of Metropolitan Government to the Success of Toronto’s Public Transit System: An Empirical Dissent from the Public-Choice Paradigm, ″ The Contributions of Metropolitan Government to the Success of Toronto’s Public Transit System: An Empirical Dissent from the Public-Choice Paradigm, Vol. 27, No2(1991), pp. 268-292. [本文引用:1]
[6] Parks R. B. & Oakerson R. J. ,″ Metropolitan Organization and Governance: A Local Public Economy Approach, ″ rban Affairs Review, Vol. 25, No1(1989), pp. 18-29. [本文引用:1]
[7] 简博秀: 《 没有治理的政府: 新区域主义与长江三角洲城市区域的治理模式》, 《公共行政学报》2008年第27期, 第1-41页.
[Jian B-X. . ,″ Government Without Governance: New Regionalism and the City-Region Governance of Yangtze River Delta, ″ Journal of Public Administration, No. 27(2008), pp. 1-41. ] [本文引用:1]
[8] 崔晶: 《 都市圈地方政府协同治理: 一个文献综述》, 《重庆社会科学》2014年第4期, 第11-17页.
[Cui Jing, ″ Local Government Collaborative Governance in Metropolitan Area: A Review of the Literature, ″ Chongqing Social Science, No. 4(2014), pp. 11-17. ] [本文引用:1]
[9] 陈建军: 《 全局视野下的长三角协调发展机制研究》, 《人民论坛·学术前沿》2015年第18期, 第16-25页.
[Chen Jianjun, ″ A Research on the Coordinated Development Mechanism of the Yangtze River Delta from a Global Perspective, ″ Frontiers, No. 18(2015), pp. 16-25. ] [本文引用:3]