“ 华侨” 一词最早出现于19世纪末清政府的往来呈文中, 是对侨居国外的中国公民的统称, 具体是指定居在外国的中国公民, 包括从中国移居外国的人员及其在当地出生并保留中国国籍的后裔^[1]102。因此, 中国公民在国外定居不区分时间和国家, 只要在外国定居并获得永久居留权者, 即是华侨。华人则指已加入外国国籍的中国人。此外, 侨眷包括华侨本人的配偶、父母、子女等三代以内的直系血亲(含拟制血亲)。准确区分这三个概念, 有助于我们更好地理解我国的侨务制度。近年来, 在实践中有人将华侨分为“ 老华侨” 和“ 新华侨” , 将改革开放之前出国定居者称为“ 老华侨” , 之后出国定居者称为“ 新华桥” , 这仅是以华侨出国时间为界而言, 不是以法律为依据而进行的分类。

随着经济全球化进程的加快, 各国之间的交流日益频繁, 中国公民出国留学、务工、投资的人数不断增加, 这些人在国外定居后身份就转为华侨。这些新移民群体使海外华侨的队伍不断壮大, 并成为华侨社会的主体。根据国务院侨务办公室网站的最新数据, 目前海外华侨华人有6 000多万, 分布在世界近200个国家和地区; 在国内的归侨侨眷有3 000多万人(参见国务院侨务办公室《两会侨界代表委员关注“ 归侨法” 呼吁其二次修订》, 2016年3月15日, http://www.gqb.gov.cn/news/2015/0315/35258.shtml, 2016年4月21日。)。华侨主要集中在美国、加拿大、英国、德国、澳大利亚、新西兰、日本等国家, 海外侨胞和归侨侨眷是我国特殊的国情和重要的资源, 对建设中国特色社会主义具有重要的现实意义。

选举权和被选举权是现代国家公民的基本政治权利, 而华侨作为定居海外的中国公民, 依法享有宪法上规定的选举权和被选举权。《中华人民共和国宪法》第34条规定, 年满十八周岁的中国公民, 除依照法律被剥夺政治权利的人外, 均享有选举权和被选举权。但在现实生活中, 由于长期居住在国外, 华侨人际关系相对疏离, 不能连续从事某地的公共管理活动, 这些都体现了华侨自身的独特性。然而, 宪法没有区别旅居国外的华侨与国内公民在行使选举权和被选举权时的不同, 只做了原则性的规定。而《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第6条第2款规定了全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会应有适当名额的归侨代表, 却没有规定华侨代表。此外, 该法第6条第3款也未能进一步明确华侨原籍地和原居住地的确定标准, 尤其是针对在外国出生的华侨, 这些规定过于抽象, 不利于华侨行使选举权与被选举权。

华侨享有选举权和被选举权是我国宪法规定的一项基本权利, 宪法性权利是其他权利的基础, 保障华侨权益的前提在于华侨人大代表选举权的实现。立法机关若不能反映华侨的实际吁求和境况, 则无法制定出切实维护并保障华侨合法权益的法律^[2]257。近年来, 海外华侨积极参政, 政治意识逐渐觉醒, 参与型政治文化日益形成。然而, 我国至今仍没有制定一部统一的关于华侨权益保护的法律, 虽然国家和地方从不同层面对此进行了规定, 但这些制度都是零散的, 未能形成相应的体系。在实践过程中, 因为缺乏华侨权益保护的法律而出现了许多侵害华侨同胞利益的案例, 因此, 有必要出台一部华侨权益保护法律以维护华侨的合法权益。

华侨权益包括经济权益、政治权益、文化权益、劳动与社会保障权益、出入境权益等。通常情况下, 我们都会注重保护华侨的经济权益, 着重保护华侨在国内的不动产, 但往往会忽视华侨的其他权益, 尤其是选举权与被选举权。因此, 依法保障华侨选举权与被选举权, 一方面可以使广大华侨同胞感受到祖国对他们的关心和信任, 增强他们的民族认同感和自豪感; 另一方面, 华侨散居国外, 对居住国一些成功的、成熟的经济社会管理经验耳濡目染, 因而在参政议政、建言献策中具有独特的作用和优势。他们的参政议政对推进我国民主政治改革和社会主义各项事业的健康发展是有利的^[3]35。

海外华侨活跃在各个国家, 已经扮演了“ 中外民间外交大使” 这一新角色。他们既是国家“ 硬实力” 的载体, 如进行投资经商、创新创业等经济活动; 他们也是国家“ 软实力” 的载体, 如传承和传播中华文化。海外华侨在经济、政治、文化等各个方面发挥着重要作用:政治上, 他们发挥“ 民间外交” 的作用, 增强中国与其他国家的沟通与理解; 经济上, 他们通过外贸经营、金融投资和企业生产等多种形式, 促进中国经济的持续发展; 文化上, 他们通过中文教学、影视娱乐、餐饮服饰等途径传播中华文化, 加深当地人对中国的了解。通过华侨构建中国了解世界和世界认识中国的桥梁, 以官民合作的方式提升国家形象, 是侨务公共外交的重要内容, 也有利于增强华侨的凝聚力和向心力, 促进国家安全与稳定。

根据近几年国内学者的研究成果, 海外华侨的分布格局与侨情较20世纪已有变化。据庄国土的调研报告, 东南亚华侨华人有3 400多万, 约占总人口的6%。他认为, 当前东南亚华人华侨在当地国的影响力远不如其实力和潜力, 一是由于缺乏族群凝聚力, 二是政治、经济和文化实力尚待进一步累积; 建议通过东南亚国家的各种华侨商贸会、乡土组织活动来减少新移民群体和老华侨社团之间的商贸竞争, 协调行事规则, 如通过华人总商会的形式聚合新老移民领袖, 推动双方对话与协作, 从而减少冲突, 提高华侨华人的地位(参见庄国土《未来5— 10年东南亚华侨华人发展趋势及对策研究》, 见国务院侨务办公室政策法规司编《未来5— 10年侨情发展趋势与侨务对策》, 2011年, 第1641页。)。

由于移民及生育高峰, 北美华人数量进入峰值。美国华人2015年约有460— 470万, 2020年将达到540万, 随后增长势头将趋缓。美国华人占全国总人口的1.2%, 占亚裔总人口的24.3%。就地域分布而言, 大陆移民进一步集中于大纽约都会区、洛杉矶都会区和旧金山湾区, 而台湾移民则集中于洛杉矶都会区。华人在高层的政治参与将带动华人更多地参与地方和基层社会的治理。美国是一个基层和各州自治的社会, 联邦之下, 州、县或市各级政府和议会切实地影响着选民与社会, 未来华人参政将在州、市、县展开(参见龙登高《北美华人的动态及发展趋势研究》, 见国务院侨务办公室政策法规司编《未来5— 10年侨情发展趋势与侨务对策》, 2011年, 第4869页。)。

根据欧华联会的报告, 全欧华侨华人共251.4万人, 组建了800多个华人社团, 开办了300多所中文学校, 有学生约5.5万人, 全欧共出版发行100多份中文报刊。未来五到十年, 欧洲华侨华人总量还会增长, 但增幅将明显减缓, 来源构成将更为多元化。李明欢建议加强对欧洲国家政治体制的研究, 引导华侨华人在深化对欧洲社会公共政策、公共事务认识的基础上, 提高参政水平, 合理合法维护自身权益(参见李明欢《欧洲侨情发展趋势及侨务对策研究》, 见国务院侨务办公室政策法规司编《未来5— 10年侨情发展趋势与侨务对策》, 2011年, 第7486页。)。

由此可见, 新生代华侨将成为未来海外华侨群体的主力军。新华侨的分布虽然主要集中在欧美国家和澳大利亚等发达国家, 但亚非等发展中国家的华侨数量也在缓慢增长中。科学地统计海外华侨人数, 及时地把握侨情趋势, 都是构建海外华侨选民数据库的基础。

近代以来, 随着海外华侨社会的逐渐形成以及中国政府对华侨的日益倚重, 出现了海外华侨参政议政的现象。海外华侨是中华民族大家庭的组成部分, 虽然身居海外, 但他们关心着祖国的发展和社会主义各项事业的建设。他们分布在世界各地, 具有丰富的外国生活、工作经验, 他们既了解中国, 又了解世界。重视和吸纳海外华侨的意见, 依法维护海外华侨的选举权与被选举权, 有助于我国政府通过华侨了解国外社会, 从而更好地进行社会主义现代化建设。

海外华侨大部分是在中国完成高中或大学教育的, 其中国式思维、行事方式和价值观很难改变, 他们对故乡、文化、民族有着根深蒂固的感情。而华侨的公民身份意味着华侨与国家之间存在着制度性的法律关系, 即无论海外华侨以何种理由获取居住国的定居权, 抑或是否考虑加入定居国国籍, 其人大代表选举权与被选举权的宪法性权利都应当得到切实的保障和落实。与通过血缘溯源、文化认同来增强政治认同相比, 公民身份意味着华侨进入“ 政治前场” 的资格, 能够选举代表或被选举成为代表, 通过参与国家法律政策制定来表达政治诉求^[2]257。笔者认为, 可以由国内侨务部门或者授权中国驻外使领馆来确认华侨的选民身份, 华侨需提供身份证或护照来证明自己的选民资格。

为了依法保障华侨的合法权益, 我国应该根据华侨选民的特殊性, 设置相应的程序机制来适应新时期华侨选举的需求, 其中最重要的是设立华侨选民自愿登记制度。首先, 应当放宽华侨选民的登记条件, 修改《选举法》第35条规定, 明确华侨可以以自己的中国护照参加县级以下人民代表大会代表的直接选举, 护照即海外华侨的身份凭证。其次, 修改《村民委员会组织法》第13条规定, 取消选民居住时间的限制, 明确规定只要华侨在选举期间居住在本村, 无论居留时间长短, 也无论户籍是否在本村, 都应享有选举权, 但可以依法限制华侨的被选举权。这一做法可以让更多华侨参与选举活动, 激发他们的爱国热情。

此外, 鉴于华侨旅居国外, 不妨采取一些变通的做法, 本着选举便利的原则, 设置相应的选举登记程序, 使华侨可以行使该项权利。华侨在海外行使选举权与在国内行使选举权是相辅相成、互为补充的, 身居海外的华侨既可以在国外进行选民登记, 也可以选择在国内进行选民登记; 同时, 通过选民登记, 海外华侨亦可以参与海外人大代表或政协代表的选举, 但两者只能选举一次。选民登记是选举机构对依法享有选举权的公民进行登记造册, 以便其参加投票选举, 其实质是对公民选举权的确认, 是公民将法律上享有的选举权转化为实际能够行使的选举权的必经程序和环节^[4]39。笔者认为, 我国政府及驻外使领馆可以对居住在国内外的华侨进行选民登记, 依法落实华侨的选举权利, 确保华侨参加选举的实质性平等, 从而更好地维护华侨的政治权益。

选民登记信息管理系统是为换届选举工作量身定做的, 该系统集选民登记、选民资格审查和统计分析等相关功能于一体, 实现了从传统的选民登记方式向电子化、数字化、网络化登记的跨越^[5]10。据调查, 大部分华侨集中在美国等国家。传统海外华侨华人主要从事洗衣、餐饮、建筑、服务等工作, 社会地位较低; 20世纪90年代以后, 随着计算机网络、新经济产业的兴起以及教育水平的提高, 海外华侨华人专业人士所从事的行业主要是知识和科技密集型的, 如信息技术、商业、管理、科学与工程、生物技术等。因此, 政府可以按照华侨所从事的职业对华侨选民信息库进行分类, 以便更好地维护其选举权利。笔者认为, 海外华侨选民信息库的项目内容可以包括以下几个方面:姓名、性别、出生日期、政治面貌、永久居住国、职业、护照或身份证号码, 以及其他事项。此外, 根据中国与全球化智库的调研结果, 海外华侨华人的分布领域呈现多样化, 开始从计算机、电子信息等传统领域向新生物工程、新医药、文化创意产业、新能源、节能环保、新材料等行业转移, 同时大量跨行业专业人士也开始出现^[6]126。

鉴于确认华侨身份是推荐选举海外华侨人大代表或政协代表的基础, 笔者建议可由国务院侨务部门授权(或派驻)中国驻外使领馆的“ 政法参赞” 履行华侨身份的确认工作, 如同大使馆的文化参赞、商务参赞职能, 可在外交官行业设置“ 政法参赞” 职位, 专门处理侨民的政法类事务。因为海外华侨与归侨所代表的华侨群体利益有别, 所以推荐选举产生的海外华侨代表应参照现行的《全国人民代表大会和地方人民代表大会代表法》, 才能确保海外华侨行使其选举权与被选举权的政治权利。

对海外华侨代表候选人的政审, 可基于海外华侨选民信息库内储存的信息以及海外侨社反馈的信息, 由我国驻外使领馆政法参赞负责对本辖区内的海外华侨人大或政协代表候选人进行初步的政治审查, 然后报国务院侨务办公室会同国家安全部门复核、审批。为了预防海外华侨代表政审环节可能导致的风波, 维护国家安全与社会稳定, 应由驻外使领馆政法参赞或相关工作人员负责对海外华侨代表候选人进行政审, 国安部门协助配合。海外华侨代表和归国华侨代表的名额应该根据华侨选民基数按比例分配, 新老侨并重, 这样才能理顺海外华侨与归侨的选举权关系。

着眼于我国现行的侨务政策, 近几年国内侨务部门以及驻外使领馆对华侨华人融入当地社会以及寻求自己的权益(包括参政权)起到了积极的推动和协助作用。侨务部门和使领馆不仅仅是联系华侨与祖国关系的重要纽带, 而且已成为华侨居住国之内不同背景的侨民群体之间相互沟通和联络的最主要的平台, 这种协调和领导作用还可进一步拓展, 促进华侨在现行宪法和法律法规框架内参与国内政治活动, 积极建言献策。2001年以来, 共有247名华侨华人作为列席代表参加了全国政协大会。尽管他们的建言献策对沟通海外华侨与祖国的关系有所帮助, 但他们毕竟不是正式代表, 不能全面参与到立法决策的讨论之中。因此, 笔者认为全国人大、政协和国侨办应尽快考虑确立海外华侨在全国人大、政协的代表制度。凡是居住海外并愿意为国服务的爱国华侨, 经过政审、选举程序都可以成为人大、政协代表, 使优秀的华侨代表能够直接参与祖国的政治活动, 充分展示他们的聪明才智, 发挥华侨在“ 一带一路” 战略中的作用。侨民参政的类似事例在其他国家也很普遍, 例如, 居住在海外的印度人在印度享有广泛的权利和义务, 印度政府考虑制定立法, 允许他们享有投票权。自2006年开始, 在韩华侨获得永久居住权3年以上, 且年龄达18周岁以上者, 可在地方选举中行使投票权。日本民主党自执政以来就积极推动立法, 给予在日本获得永久居留权的外国人(包括十多万具有中国国籍的在日华侨)在地方的参政权。

选区指的是以一定数量的人口为基础, 按某一标准划分的选举区域。选区一旦划定, 应保持相对稳定性, 使其成为一个相当稳定的意见、建议表达单位以及代表活动区域。海外华侨群体正在崛起并成为一股重要的新生力量, 推动全球的人才流动和智力传播, 影响世界发展大势, 这是全球范围内具有深远意义的现象。而在新中国成立初期, 我国人民代表大会制度的确立表明华侨的人大代表选举权具备了实践上的可行性。

考虑到华侨的特殊性, 需要在定位上将群体列为选举单位, 通过特殊的选举设置来维护海外华侨的选举权利。根据出生地将华侨分为在国内出生和在国外出生, 如果是前者, 其原籍地和居住地容易判断; 而后者只能依据其父母的原籍地和原居住地来确定。同时, 关于华侨海外选区的划分, 国际移民法上存在两种观点:一种是按华侨居住国来划分选区, 即由法律明确规定每个国家海外选区的个数和海外候选人的名额, 进行统一管理; 另一种是按华侨人口分布来划分选区, 即综合考虑每个居住国的经济状况和华侨自身的择居情况, 按华侨人口数额来划分。笔者认为, 第二种方法更具有操作性, 因为不同国家吸收华侨的数额不同, 区别对待将有助于华侨更好地行使选举权和被选举权, 因此, 可以通过驻外使领馆的政法参赞或相关人员来主持选举, 通过协商或推荐等方式来确定代表候选人。

海外华侨参政议政有广义和狭义之分, 广义的海外华侨参政议政指的是他们按照法律规定, 积极参加国家政治生活、经济生活和文化生活, 发表意见或看法; 狭义的海外华侨参政议政指的是他们依照法律规定, 通过人民代表大会选举的方式担任政府公职人员, 代表六千万海外华侨群体的利益, 参与国家法律、政策的制定与实施。我们讨论的是狭义的参政议政, 即华侨通过人民代表大会选举的方式担任国家公职人员。

近年来, 海外华侨列席两会是对华侨参政议政的有益探索, 但主要出现在各级政协会议中, 很少能在各级人大会议中看到海外华侨的身影。此外, 由于名额有限, 只有华侨中的知名人士, 如商界精英、专家学者等才可能以列席的方式参政议政, 这一做法未顾及广大中下层华侨群体的利益。因此, 应尽快通过修改《全国人民代表大会和地方人民代表大会代表法》、制定《中华人民共和国华侨权益保护法》, 依据我国目前的海外华侨人数, 按选区分配海外华侨的人大代表和政协代表名额。

在条件许可的情况下, 可以适当增加华侨人大代表和政协代表的名额, 扩大海外华侨的发言权, 使参政议政更具有现实意义。当然, 在中央和地方、一般地区和侨乡又可以有所区别, 地方名额和比重可以较中央更灵活、机动一点, 侨乡的华侨委员名额可较一般地区多, 甚至重点侨乡又可较一般侨乡多。而在参政人数有所增加的情况下, 可以考虑在人员结构上尽可能做到中上层和下层并重, 老侨与新侨并重, 以便更广泛地反映海外华侨的民意^[7]52。

海外华侨的选举程序有以下三种方法:第一种是现场选举, 即华侨本人赴投票站参加选举, 华侨既可以在国外参加选举, 也可以在国内参加选举; 第二种是通讯选举, 即华侨以电话、短信或传真等方式参加选举投票, 这种情况通常出现在华侨事出有因, 不便亲自去现场参加选举的时候; 第三种是网络选举, 即华侨在投票网站上参加选举, 这种方式极大地方便了华侨选举权利的行使。此外, 为了便于华侨行使选举权利, 很多国家采取了海外华侨委托选举制度。该制度主要包括以下方面:一是委托的形式, 既可以是书面委托, 也可以通过电子邮件、电话等其他形式委托; 二是委托的对象, 受委托者必须是享有选举权利的中国公民; 三是委托的时间, 委托的效力仅限于本次选举结束; 四是受委托者的限制, 受委托者不得同时接受两人以上的委托; 五是委托的权限, 委托权限可分为任意委托和指定委托, 任意委托指的是受委托人可以按照自己的意愿替委托人进行投票, 指定委托指的是受委托人只能按照委托人的意愿进行投票。

同时, 不妨借鉴其他国家或地区的立法经验。例如, 美国于1975年通过了《海外公民投票权法》, 并以此法为依据, 在世界各地美国人聚集的城市成立了专门负责海外公民投票事宜的管理部门。在2008年美国总统选举中, 民主党登记的选民可以选择前往海外投票中心进行初选投票, 也可以通过传真投票和互联网投票, 这一做法大大简化了选举程序。而我国台湾地区在举行地方领导人选举时, 采取的则是海外华侨返台行使选举权的方法, 即选民到最后迁出台湾时之原户籍所在地进行投票, 同时规定相应组织应尽力办理侨民登记, 也允许海外华侨委托其亲人进行该项登记。在条件成熟的前提下, 笔者建议可考虑海外华侨代表通过网络视频参会和投票。

在经济全球化的发展过程中, 海外华侨既是全球化和区域化的产物, 又有力地推动了全球化和区域化的进程。近些年, 旅居国外的华侨认识到参与政治生活的重要性, 华侨的参政热情逐渐高涨, 中央政府必须认识到海外华侨参与政治生活是一个长期的过程。可以预测, 海外华侨的人数在未来几年还会增长; 华侨的居住地已经呈现从东南亚往大洋洲、欧美国家迁徙的趋势。因此, 笔者认为即将出台的《中华人民共和国华侨权益保护法》应含有保障华侨政治权益的条款内容, 我国立法机关、外交和侨务部门应重视新时期海外华侨选举的特殊性, 在广泛调查研究的基础上, 趋利避害, 考虑构建海外侨民信息库, 创设政法参赞, 合理安排全国人大及地方、政协的华侨名额, 从而保障海外华侨的选举权与被选举权, 切实维护海外华侨的政治和经济权利。