根据阿伦· 李帕特的观点, 不平等参与是民主政体尚未解决的困境^[12]。通过对政治行为的研究, 我们不得不承认, 参与和政治能力同收入、财富和教育之间有强烈的正相关关系^{[13, 14]}。民主理论家和政治学家普遍担心, 随着政治过程中公民参与机会的增加, 社会中现存的权力与影响力的差距将会被强化和扩大, 并进一步消解政治平等^{[15]162[16]114}。许多民主制度的创新就是为了回应这一挑战而设计的, 例如, 通过改变那些将某些社会团体排除在外的有差别的参与来应对宏观政治体系中存在的政治不平等。

协商民主理论者对制度设计中的包容性问题进行了思考, 这至少包括三个维度。首先是“ 谁是人民, 谁有权参与” 的问题。协商民主理论者通常遵从“ 受影响者即有权参与的原则” ^[17], 而不是简单地服从现存的政治界限。也就是说, 他们认为任何人只要其利益受到当前决策的影响, 就有权参与。

其次是谁真正参与了?有权参与并不一定意味着事实上的参与。如果政治上被排除在外的群体没有参与, 那么这样的决策不可能完全回应人们的关切。在这里, 民主制度创新所采用的选择机制是至关重要的。通过选举、随机选择和任命等机制, 制度设计可以实现完全参与, 也能限制参与。虽然表面上看起来民主方案总是为了实现完全参与, 但自由选择却总是重复甚至强化既存的不平等。因此, 协商民主理论者不仅需要关注选择机制的一般特征, 还需考虑制度诱因在多大程度上能促成原本被边缘化的或被排除在外的社会群体的参与。

然而, 仅仅考察选择机制是不够的, 为了实现政治平等, 协商民主理论者还将目光投向了包容性的第三个维度:制度设计对公平表达的影响方式。政治上的边缘群体即使实现了参与, 也不能保证他们的诉求得到平等的关注。鉴于各个公民政治技巧、信息和政治能力上的不同, 简单的参与并不意味着公民愿意或有能力表达他们的观点。我们需要关注制度规则、规范和期待以各种各样的方式排挤特定公民群体或削弱其参与能力。协商民主的批评者认为, 鉴于理性的、非人格化的陈述总会比叙述、讲故事等其他沟通方式更受欢迎, 那些擅长这些更为抽象的沟通形式的人往往能占据主导地位^{[18, 19]}。继而, 我们能够进一步区分两种不同的制度:一种是通过保证人人有权参与而实现形式上平等的表达权, 另一种则通过为这种形式上的权利提供实质性的资源以支持那些缺少经验与信心的参与者实现政治参与。

协商民主的定义强调在保证集体决策合法性的过程中自由、平等协商的重要性。尽管大众控制构成了我们对协商民主的一部分观感, 但它在协商过程中所受到的关注依然远远不如包容性原则。我们认为, 如果太过关注民主制度创新的内部实践, 那么协商系统背后的驱动力将遭受挫折, 而这将使我们难以考察它们对政治系统所造成的更广泛的影响。人们普遍认为, 参与对政治决策的影响往往微乎其微, 因为公民的观点总会被忽略, 或者参与的过程和结果会被政治权威所操纵以迎合他们的自身利益。对参与进行有组织和专业的抵制通常会阻碍参与行为的成功实现。

因此, 在思考民主创新设计的过程中, 协商民主理论者关注公民能够在多大程度上对参与过程的各个方面施加有效的影响和控制。从系统性的视角来看, 我们不仅应该关注民主创新中已形成的权力机制, 还应该关注民主创新中的议程设定以及提案的命运^{[10, 20]}。民主理论家们非常了解强大的利益相关者操纵议程设定的方式:以一种有利的方式定义问题或者避免、明目张胆地或偷偷摸摸地排除有争论的议题, 从而把它们挡在公众视野之外。但即使人们在重大的问题上实现了参与, 民主制度创新与决策制度的衔接方式仍然需要更为系统的关注, 因为参与自身几乎不可能产生直接的政策和立法效力。

民主的定义往往强调包容性和大众控制的价值(以及对这些价值的竞争性阐释), 但对协商民主理论者来说, 政治决策过程中公民参与的合法性也仰仗公民审慎判断的能力。判定一种民主制度创新好坏的标准在于, 这些制度是否能够形塑公民的判断, 从而使这些判断的形成不受狭隘的私人利益、既定知识和偏见等纯粹偏好的影响, 而是基于对议题有根据的、反思性的评估。

尽管技术性的知识非常关键, 审慎的判断也并非仅仅要求公民了解更多与议题相关的事实, 它还要求公民能够理解其他公民因不同社会视角和经验而得出的观点。对协商民主理论者来说, 公开辩论是为了达成对实质判断的共识, 因为在这一辩论中公民能反思性地吸收他人的观点。包容性协商的目的在于发展公民之间的相互理解, 或者用汉娜· 阿伦特的话来讲, 即“ 扩展的心智^[21]42-43。通过认真的聆听与辩论, 公民或许可以超越个人的偏见并达至对他人观点的理解。民主创新并不确保公民一定能进行审慎的判断, 但其制度安排与程序构建了公民接触信息与他人观点的途径^[22]168。

公共性对民主创新的正常运转是至关重要的, 这至少包括两个方面。首先, 大多数民主创新只包括一小部分公民, 因而是脱离日常生活的, 也难以适应人口规模扩大这一政治现实。如果民主制度创新及其决策希望从公众那里得到认可并获得合法性, 那么最重要的便是将这些制度及创新暴露于公众的目光之下。当人们普遍对许多公共机构和官员的动机心存疑虑时, 公共性能够在民主创新中建立公共信任和信心。

其次, 公共性能够规制参与者和那些负责对民主创新的决策和建议做出回应的公共权威机构。对参与者来说, 公共性带来了更具有公共精神的决策, 减少了自私自利的判断(尽管如Chambers所说, 有时候公民需要受到保护以免于公众注视, 参见Chambers S., ″Behind Closed Doors: Publicity, Secrecy, and the Quality of Deliberation, ″ The Journal of Political Philosophy, Vol.12, No.4(2004), pp.389410。)^[23]。因此, 公共性有助于审慎判断的产生, 因为人们往往难以在众目睽睽之下为自私自利的行为辩护。同样, 公共性能够限制对部分公共权威建议的选择性采纳。

民主制度创新要求公民和官员参与到新的政治实践中, 这本身就包含了成本和收益两方面。尽管理论家和实践者常常强调参与的价值^[24], 但任何一项对民主创新的评估都需要考虑我们对公民及制度的要求, 以及这些要求在社会和个体层次上是否值得承受。因此, 加之于公民身上的行政负担将会构成对民主创新的可行性限制。

我们不可能笼统地描述什么是不可接受的负担。因为这与政治文化和实践的条件以及特定制度设计的魅力和有效性有关, 必须视具体情况而定。这一权衡部分是在与不包含参与的决策过程中原有的成本和收益做比较, 也就是与其他没有给公民提供结构性参与机会的决策模式所带来的成本和收益进行对比。当代政体大多遭遇过政治幻灭:对于缩减由反政治带来的巨大的公民成本这一问题, 民主创新是一项有潜力的机制^[25]。

小型公民团体的突出特征是, 专家和利益团体的证言能够左右(近似)随机选择的公民之间的协商^[6]。不管在地方上还是在国际上都有形形色色的创新设计, 公民陪审团和计划单元都是常见的案例。两者也很类似, 都是由12— 25人参与, 但由于许多计划单元往往同时运行, 一次计划单元活动通常有上百公民参与。类似的还有共识会议模型, 它发端于丹麦, 主要作用是为政府就有争议的科学和技术政策提供建议。费希金让协商性公民投票流行了起来。这一活动通常由200多人参与, 其特点在于公民参与的是协商之后的调查, 而非集体建议。2011年出现在比利时的G1000(一种特定的政治参与形式。2011年, 第一届G1000出现在比利时, 这种形式进而传播到许多荷兰城市中。具体可参见http://www.g1000.org/en/, 以及https://g1000nu.ning.com/english。)和2009年在冰岛召开的公民大会聚集了大量公民, 尽管仅持续了一天。比利时国家健康照顾学会优秀公民协会是为数不多的常设的公民小团体, 它由30位公民组成, 其中每位成员至多服务三年。该国文化部定期随机挑选公民组成顾问团以审查重要事项。

在过去的十年中, 最令人印象深刻的小公民团体试验或许应该是加拿大、荷兰和爱尔兰那些处理宪法问题的公民集会。其他设计往往只要求公民参与1— 5天, 但在加拿大和荷兰, 公民需要进行连续几个周末的会面, 并常常要就选举体系的问题进行学习、讨论、咨询与决策, 这一过程往往长达数月。英属哥伦比亚和安大略省的公民集会富有创新性, 因为省政府承诺将任何建议都递交全省公投。爱尔兰宪法会议创造性地在随机挑选的公民之外吸纳了三分之一的政治家作为该团体成员, 而该组织确实也在最近关于同性婚姻立法中提出了重要的建议^[26]。

我们很容易理解为何小型公民团体受到了协商民主理论者广泛的研究和关注。随机抽样和/或定额抽样技术促进了成员的包容性, 因为没有社会团体会被系统性地排除在外:所有公民都有平等的机会被挑选出来进行参与; 一些设计中的定额抽样方法保证了政治上的边缘群体中的成员能够有参与机会。不管是在小组会议还是全体会议中, 小型公民团体非常重视便利的问题以保证自由平等的协商, 即促进观点的包容性。为经验、观点各不相同的公民和竞争性专家及利益团体提供便利的交流机会, 保证了参与者之间高质量的协商, 并为审慎的判断提供了条件。显然, 不同社会团体成员之间的结构性协商将会提高人们对他人观点的敏感性^[27]并避免同质性团体中常见的现象— — 团体极化^[28]。越来越多的证据显示, 公民能够就高度复杂的技术性问题做出明智的判断、提出合理的建议, 而这项活动也能增进参与者的知识、人际信任以及整体的政治效度^[29]。那些接受邀请参加小型公民团体的公民对这些工作非常认真, 很少缺席。例如, 在长达11个月的英属哥伦比亚公民大会(BCCA)期间, 只有一位参与者中途离开。

从民主的观点来看, 小型公民团体在实现公共性和大众控制上不怎么成功。小型公民团体往往不怎么引起公共注意, 因而总难以对更广泛的公共辩论和判断做出贡献。尽管BCCA和俄勒冈州的公民自发调查(CIR)显示, 当更多公众了解了小型公民团体的建议后, 他们会发现, 这些建议和其他政治制度的判断一样可靠^[30]。就大众控制而言, 小型公民团体及其建议一般是根据公共权威的意见而建立、采纳的。缺乏公众注意意味着公共权威没有动力去回应民众的建议。BCCA和CIR都与直接民主机制相关, 他们展示了小型公民团体如何实现与大众决策的有效衔接。这点将在下文详述。

参与型预算(PB)为公民参与定义、规划、决策及监督公共财政的重要部分提供了机会。参与型预算起源于巴西阿莱格里港, 如今已遍布拉丁美洲, 并传入非洲、亚洲、欧洲、北美洲和大洋洲的1 000多个城市^[31]。国际组织尤其是世界银行, 极力促进参与型预算, 它们将其看作防治腐败、提高公民参与的一项发展策略。在传播的过程中, 参与型预算的形式也发生了很大变化, 很多案例并没有产生原先拉丁美洲的参与型预算的民主效果。1989年, 首个参与型预算制度在阿莱格里港建立。起初, 它被视为对地方庇护主义的挑战及再分配政策的推行渠道, 其设计初衷是促进贫穷社区高水平的参与, 从根本上改变预算决策的传统政治作用模式^[32]54。截止21世纪初, 已经有大约16 600位公民参与了阿莱格里港的公民大会(Harvard University Center for Urban Development Studies, ″Assessment of Participatory Budgeting in Brazil, ″ Washington D.C.: Inter-American Development Bank, 2003, p.40。), 并成功影响了大约1.6亿美元的投资分配^[33]14。

参与型预算的最初设计中就清楚地划分了“ 需求表达” 和“ 制定规则” 两种功能。城市中的一系列公民大会吸引了大批富有公心的公民为其社区中的基础设施和服务投资政策给出建议和选票。这里的参与完全是出于自利, 因为这一阶段中的参与者是在推进改善其社区环境的项目。而后, 大会还会另外选举出代表组成小论坛, 负责最终决定该地区所要提出的方案并监督该方案的实施。社区动员人们参与公民大会的意愿是很强烈的:参与者越多, 就意味着代表越多, 该地区所提的方案就更可能被采纳。尽管人们都希望选出的代表能真正代表社区利益, 但事实上, 他们总会因为参与辩论、实地考察(或其他协商机制)而接触其他地方的生活, 这种与他人观点和生活经验的接触将会对他们评判何为公共利益产生重要影响。

一个独立的、为分配预算制定规则的实体弥补了需求生产的不足— — 毕竟, 需求总是太多, 而资金总是有限。规则制定机构包含两类从各个大会中选出的代表以保证对整个城市的代表性, 如此便保证了没有地区利益能够主导政策, 从而为更公平合理的政策出台提供了条件。因此, 引导资源分配的规则便趋向于考虑社会公正。在阿莱格里港的原始模型中, 规则中总包含至少一条与相对贫困或基础设施和服务不足相关的条款, 以实现对穷人有益的分配。参与型预算过程所带来的大众对预算的支持, 保证了预算计划能够被市长和城市议会接受并实施。

参与型预算过程创新不断, 发展出了电子以及多渠道等形式, 扩大了参与规模。阿根廷的拉普拉塔市将线下、线上和远程(SMS)投票结合起来, 在2010年的选举中, 有十分之一的合法选民(49 457位公民)直接享受到了这项便利, 他们大多来自偏远郊区, 而这也最终促进了地方健康照顾服务的完善^[34]。其他的发展包括预算领域之外其他特定政策领域的试验, 以及致力于提高女性、年轻人、土著和其他政治边缘群体利益的委员会和程序^[35]。

在参与型预算成功实施的城市中, 行政机关起到了积极的推动作用。他们经常聘用社区组织者来发展贫困社区中的城市基础设施, 完善政府办事流程, 以保证基础建设决策的成功实施。可以说, 这种“ 榜样的力量” 对动员社区成员的参与是十分关键的, 因为居民能够在这个过程中得到实实在在的实惠。

相对于小型公民团体来说, 参与型预算有一套自己独特的设计和动员结构。参与型预算一般是向所有人开放的, 但因为它能够公正地实现公共物品的再分配, 所以的确动员了那些原本在政治上无力发声的群体参与其中, 例如低收入群体和教育程度低的群体。在这个制度中, 包容性是通过扭转系统性的政治不平等而实现的。包容性的另一套逻辑体现在规则制定机构中, 在这一机构中, 城市中的每个地区只能派两名代表出席, 因而没有哪个地区能够主导决策进程。政治上的分工— — 从公民大会较为宽松的参与环境到代表论坛和规则制定机构对参与者门槛的提高— — 意味着这项设计同时考虑到了公民的参与意愿和参与能力。在拉丁美洲的参与型预算中, 大众控制是最为重要的。因为那里的公民会提出自己最关注的问题并引导制度规则的制定。尽管最终的决定权依然保留在市长和市议会的手中, 但对参与型预算的广泛支持, 即增强公共性的作用, 意味着官员很少挑战预算案。虽然主要由自利驱使的群众动员将削弱审慎的判断, 但研究协商的学者也同样逐渐意识到自利在促进人们参与协商中的重要性^[36]。就此来看, 参与型预算设计得十分精巧:那些了解当地状况的人们负责提出要求并动员其他公民支持他们的方案; 规则制定和分配资源则由另一组公民来执行, 而在这组中没有哪个地区能够占有绝对优势。后一种环境可能更有助于协商互动。我们已经意识到, 对于大众控制和防治拉丁美洲中长期存在的庇护主义和腐败来讲, 公共性的重要性都是不言而喻的。公共性能产生高水平的信任, 即使对那些不在乎参与型预算所带来的直接投资的中产阶级来说, 也是如此^{[35, 37]91-92}。

从以上对小型公民团体和参与型预算的讨论中, 我们至少可以得出两个观点。首先, 民主创新对民主价值和制度价值进行了不同的结合和权衡。以包容性为例:这两种制度设计以不同的方式达到了与宏观的政治制度相似的包容性, 给人们以不同的启迪。随机抽样的应用产生了一个相对较小、较多元化的公民团体, 反映了更大范围的人口的重要特征; 而注重简便的功能设计则促进了意见表达的平等性。另一方面, 通过公开的集会、多样的选举方法以及其他制度性激励, 参与型预算促进了对大部分政治边缘群体的动员。我们已经看到, 这两种设计以不同的方式实现了不同程度的大众控制、审慎的判断及公共性, 展示了不同的民主属性。同样, 它们也以完全不同的方式平衡了参与的成本和收益(欲了解在竞争性的民主制度创新设计中, 对民主和制度价值不同的实现方式所进行的系统性比较, 请参见Smith G., Democratic Innovations: Designing Institutions for Citizen Participation, Cambridge: Cambridge University Press, 2009, pp.162193。)。

很难想象一种民主创新能够单独实现我们所认为的协商民主的全部价值, 这在理论上是一个重要的教训。协商民主理论家们总是争论, 如果能设计出实现所有协商理想的制度就好了(这不仅仅是协商民主者的局限, 也是更广义上的民主(和政治)理论上的局限。)。事实上, 制度代表了不同价值之间的权衡。制度设计的焦点体现了价值之间的紧张和冲突, 而这些冲突并非在各个理论抽象程度上都明显可见。因此, 丹尼斯· 汤普森认为, 我们应该更细致地研究制度以深刻地理解协商民主理论:“ 如果我们认识不到协商民主各要素之间可能存在的冲突, 所有的价值不可能同时实现, 我们不得不从中做出艰难的选择, 那么我们将无法理解协商民主的力量及其复杂性。我们之所以不去进行与规范理论更相关的经验研究, 就是因为经验研究会暴露这些冲突的本质和程度。” ^[2]511

从我们的分析中可以得出的第二个教训是民主创新之间可以结合以取长补短, 最终促进相关价值的实现。从民主视角看, 对民主创新进行排列组合是必需的, 因为这样能够实现单个创新独自实现不了的价值。正如Saward所说, 对一系列制度设计进行排布能够更好地“ 唤醒” 并最终“ 确定” 民主价值^[38]170。

在论述协商体系的文献中可以看到, 一些研究者, 如Goodin^[17]和Parkinson^[39]166-173认为, 制度的顺序可能会增强协商民主体系的正当性^[1]。仅仅简单关注民主创新, 我们就可以发现它们如何排序能够更充分地实现民主和制度的价值(尽管当制度起反作用时也可能实现不了)。在本文讨论的两个例子中, 我们可以看到这种取长补短。公共预算已经是一个综合的民主创新了, 因为它至少包含了三种不同的民主制度:对所有公民开放的大众集会, 根据大众集会出席人数选出代表组成的区域论坛, 以及从城市中每个地区选出两名代表组成的立法团体。这三个团体都体现了不同的制度特征, 因而以不同的方式实现了价值。当它们合而为一时, 就同时实现了参与型预算的民主价值与制度价值。参与型预算领域中的其他例子通常没有最初的阿莱格里制度设计那么民主, 因为在它们的制度设计中无法有效包容各种价值。

在小型公共团体中我们也能找到制度之间相互补充的案例。典型的小型公共团体是独自运行的, 是一种对决策过程影响相对较弱的协商形式。因此, 批评者们认为小型公共团体削弱而非提高了体系的合法性, 因为它们忽视了在更大范围的公众协商:缺乏更大范围的公民团体进行直接授权或者向政府问责的机制^[40]。加拿大公民大会和俄勒冈州的公民自发调查(CIR)为小型公共团体如何成功地与其他民主设计(即直接立法的形式)相结合以促进民主价值的实现提供了有价值的参考。

英属哥伦比亚和安大略公民大会(BCCA)结合了宪法公投:直接民主设计为小型公共团体的建议提供了大众授权和问责的途径。这种相互补充也以另一种方式运作:人们经常批评公投不能为自由平等的协商和审慎的判断创造条件, 公民常常不能就他们要投票的事件获得充分的信息, 而小型公共团体可以成为一个可信赖的替代物来指导大众判断。BCCA的案例就表明, 关注小型公共团体的大部分投票者会被其建议影响^[41]。

对于将一个随机选择的公民小组嵌入俄勒冈州公民动议过程的CIR设计来说, 小型公共团体提供可靠信息的能力是非常关键的。提案权使公民有权在集齐所需的签名数之后, 请求对提案进行投票。根据州法律, 2009年建立的CIR小组收集了关于一项投票方案正反两方及其他中立方的意见, 经过协商, 最终为俄勒冈州选民小册子写了一份一页纸的声明, 并在投票前将其分发给所有家庭。这份声明中同时列举了多数派和少数派或支持或反对提案的论断, 对关键的问题进行了评估^[42]。有证据显示, 公民很信任这一小型公共团体发表的声明, 甚至将它的可靠性与州立法和国会相提并论^[30]571。BCCA和CIR都展示了小型公共团体如何作为投票者可靠信息来源的替代物, 以增进直接民主设计的协商质量(尽管小型公共团体能够改善直接民主制度中审慎的判断, 但他们并不能影响包容性:不同社会团体投票出席率常常会有很大的不同, 这反映了其他政治活动中的不平等。)。

关于制度之间互补性的现有案例显示, 民主创新之间能够呈现不同的组合, 而这些组合则可以带来众多协商民主价值的不同结合^[3]188-183。