何谓乡规民约?《说文解字· 夫部》:“ 规, 有法度也。” 《糸部》:“ 约, 缠束也。” 因此, “ 规约” 一词可以理解为用一定的规章制度对社会主体的行为进行有效规范和约束, 而在“ 规约” 之前缀以乡、民二字, 则指明了这种行为规范所适用的范围和主体。所以, 从字面上看, 乡规民约可以理解为“ 在某一特定乡村地域范围内, 由一定组织、人群共同商议制定的某一地域组织或人群在一定时间内共同遵守的自我管理、自我服务、自我约束的共同规则” ^[2]97-104。由此, 乡规民约可以分解为“ 乡规” 和“ 民约” 两层意蕴。民约是指乡村主体基于一定的文化冲突和生活惯习长期形成并积淀下来的、约定俗成的、大家共同遵守的“ 约定” , 具有民间法属性; 而乡规是在国家法律和政府政策指导下, 村民制定的具有一定约束力的行政规范, 属于成文法的范畴。不过, 虽然“ 乡规” 和“ 民约” 均属于乡村习惯法的范畴, 在一定程度上是同一范畴的两个概念, 且两者在发起制定、效力功能、操作实施等方面几乎相同, 但在实施意图、道德教化程度、国家权力介入、文化源流与传统等方面又有着深层次的差异和不同^[3]9-11。

基于以上理解, 本文认为目前学界对乡规民约的研究大致可以分为“ 民约说” 和“ 国家意志说” 两种理路。“ 民约说” 强调乡规民约的自发性和地方性知识特征, 普遍认为乡规民约是发生在乡间基层社会的一种自发性自治规范, 是具有共同伦理文化和生活惯习的村民在长期共处中为了维持和谐有序的生产生活而约定俗成的一种“ 地方法” ^{[4, 5]}。例如, 范文山指出, 乡规民约是一种适用于同一乡村社区中各家庭、家族和各村民的社区公共行为规范, 属于一种与国家制定法相对应的民间法范畴^[6]110-116。“ 国家意志说” 则强调乡规民约的合法性和通约性知识特征, 认为任何乡规民约都是在国家法律和政策允许范围内的一种地方自我规范行为, 是国家法律和政策在乡村社会的有效延伸, 在本质上体现着国家政权意志。例如, 谢晖就认为, 从狭义理解, 乡规民约仅指在国家政权力量的帮助、指导下, 由乡民自觉建立起来的相互交往的行为规则^[7]49-56。

虽然“ 民约说” 和“ 国家意志说” 在研究理路和学术旨趣上各有侧重, 呈现出明显的学术分野, 也都存在一定的学术短板和理论瑕疵, 但两者都不约而同地认识到了乡规民约作为本土化社会治理资源的价值所在。换言之, 在乡规民约的社会治理功用上, 学界取得了难得的一致性。例如, 卞利在对明清时期徽州地区的研究中发现, 传统乡规民约虽然包括宗规族法、风俗习惯、社会规约或议事合同等多种表现形式, 但都是特定区域内人们自我管理、自我服务、自我约束的共同规则^[2]97-104。这种规范对乡土社会基本秩序的形成具有较强的约束力, 也就是说, 乡规民约是维持乡村社会生活秩序的一种民间控制力量, 这种力量渗透到域内主体生活的方方面面, 具有“ 地方法” 和“ 民间法” 的价值和作用。综上, 本文认为, 乡规民约可以理解为一种地方性约束规则, 是本土化的社会治理资源。这种本土化资源具有以下社会治理功能:

一是社会治理的“ 有形之手” 。作为民间法的乡规民约虽然诞生于远离政权的偏远乡村, 不具有国家法的科学严谨和系统完备, 但其直面实践, 深入生活, 成为规范乡村的“ 有形之手” , 是政府基层社会管理功能的有效延伸和辅助手段。纵览历史可以发现, 历代乡规民约中都有大量的劝善、劝谕和禁止性或惩戒性规范, 一定程度上承担并体现着政府“ 有形之手” 在基层社会的管理功能, 如宋代的《吕氏乡约》、明代的《教民榜文》、清康熙年间乡宁县街头村落的“ 禁约八条” 以及清嘉庆年间河南新安县石井乡的《遵示禁赌弥盗碑记》等。这些具有地方法规性质的乡规民约在长期的历史发展中大多形成了治理规范文本化、内容类别化、秩序制度化特点。这种特点主要表现在治理实践中乡规民约对基层社会全方位的渗透和规范要求, 不仅涉及村民的经济、社会、法律、人伦等诸多方面, 而且对违反乡规民约条款的行为也做出了明确的惩戒性规定。通过这种“ 有形之手” , 乡规民约规范了基层的社会秩序和乡民的日常行为, 弥补了国家法的不足, 进而维护了乡村社会的良序美俗及基层社会的稳定^{[8, 9, 10]}。由此可见, 长期以来, 在“ 皇权不下县” 的传统社会, 基于命运共同体需要而产生的传统乡规民约虽然不具有国家法的特征, 但却是一定地域或范围内政府意志的集中体现, 具有较强的地域性和适应性, 是国家基层社会治理的“ 有形之手” 。

二是社会治理的“ 无形之手” 。长期以来, “ 国权不下县, 县下惟宗族, 宗族皆自治, 自治靠伦理, 伦理造乡绅” ^[11]3是我国传统基层社会治理结构的真实写照。虽然有学者质疑这一论断, 评述其为“ 无稽之谈” ^[12]87-97, 但纵观整个中国传统社会, 乡村自治、宗族制度以及仰赖于伦理而建立起来的各种规范在乡村治理中起着决定性作用却是不争的事实。也就是说, 乡村治理不是依赖法律和政治的“ 硬” 手段得以维持, 而是通过建立在伦理共同体之上的乡规民约这种“ 软” 法引导实现的。伦理共同体是乡村社会人们相互交往所形成的价值共同体, 是社会伦理精神的集中体现和载体。建立在伦理共同体基础之上的乡规民约正是通过这种伦理精神对区域内主体行为进行引导和约束的主要规范。因此, 传统乡规民约在乡村治理中具有道德教化的引导功能, 是浸淫在基层社会生活中调控社会和主体生活的无形之手。《吕氏乡约》中德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤, 以及《南赣乡约》中的孝父母、敬兄长、训子孙、和乡里、患难相恤、善相劝勉、恶相告戒、息讼罢争、讲信修睦等都体现了乡规民约的引导、评价、教育、预测等社会管理功能。

三是社会治理的“ 第三方力量” 。从属性上讲, 作为地方法的乡规民约具有民间第三方治理的价值功能。这是因为, 乡规民约具有第三方社会治理主体的功能和属性。首先, 乡规民约具有非制度性属性, 这种非制度性由乡村社会内生秩序产生的治理机制所导致。长期积淀而成的道德伦理、风俗习惯、宗教信仰以及社会惯例等不仅构成了乡规民约产生的社会基础, 而且成为乡规民约的重要内容。其次, 乡规民约具有非强制性属性, 这是其与国家法最主要的区别和差异。乡规民约的实施虽然也有一定的强制性和约束性, 但这种约束的根据不是外在强制力, 而是来源于地方约定俗成的惯习、规则甚至伦理评价等内在自发性的“ 软” 规则。再次, 乡规民约具有非规范性属性。与国家法相比较而言, 乡规民约是某一区域内的社会主体长期实践而产生的、内在自发性的经验总结和约定俗成的惯习, 具有鲜明的非正式性和民间色彩。最后, 乡规民约具有非权威性属性。乡规民约的规范性主要表现在其行为引导、道德评价、惩戒教育、预测预判等方面, 其调整内容与主体生活紧密相关, 治理手段不具有国家法的权威和强制力。综上, 乡规民约的上述属性使其在僻远封闭的乡村社会可以作为政府和市场之外的第三方力量, 以第三方的中立身份游走于“ 政府管不到, 而市场又不愿管” 的乡土社会, 弥补基层社会治理之空白。

虽然基于乡民合意而制定的乡规民约在基层社会治理中发挥着道德教化、约束惩戒的重要作用, 但随着时代的发展和治理模式的变迁, 具有区域性地方文化基因的传统乡规民约在当前基层社会治理实践中却面临着自身难以克服的困境和不足。

一是治理理念严重滞后。费孝通曾指出, 中国的乡土社会是一种并没有具体任务而结合的礼俗社会^[13]9。长期以来, 维护社会礼俗秩序是中国传统乡规民约的主要目标和重要任务。因此, 遍布不同区域的乡规民约虽然在表现形式或承载内容上有所差异, 但在基层社会治理中都发挥着维护社会礼俗秩序的功能。因此, 不管是传统乡规民约还是当代一些地方新近修订的乡规民约无不带有礼教文化的传统基因和色彩, 不可避免地受到儒家礼教的影响。换言之, 以传统礼教为主要内容的乡规民约在社会治理中必然把礼俗放在首位, 从而一定程度上压制了乡民个体对道德的理性审视和价值诉求。由此所构建出来的乡村礼俗社会表面上看起来和谐有序, 其实质都是以牺牲广大村民个体的主体精神和权利意识为代价的。甚至在某些偏远封闭地区, 广大乡民长期生活在压抑人性的传统礼教的束缚之下, 其尊严与合法权益都得不到应有的保障。因此, 在以人为本的理念深入人心的今天, 传统乡规民约在理念和指导思想上不应固执地对传统礼教奉若神明, 应与时俱进, 摈弃传统文化的糟粕, 秉持富有时代精神和科学精神的先进理念, 充分保障治理对象的基本人权。

二是合法性不足。社会治理的合法性问题实质上是一种社会治理手段得以自我辩护并获得治理客体接受和认同的问题, 是任何治理主体都无法回避并始终努力维护的首要目标。在传统乡土社会中, 乡规民约社会治理的合法性基础是依赖于血缘地缘关系建构起来的中国传统礼教制度, 包括家族权威、宗法礼教、伦理纲常等。也就是说, 乡土社会和乡土伦理文化是乡规民约社会治理存续和发挥作用的源头。但随着时代的发展, 乡土中国开始向“ 流动中国” 转变, 市场经济涤荡着古老的农村大地, 以血缘地缘为纽带的传统家族群体和熟人圈子逐渐松动和解体, 乡规民约基于道德舆论和家族等级而建立起来的合法性基础和约束机制受到质疑。同时, 伴随着政府管理体制的不断下移, 农民的主体意识、权利意识和民主意识逐渐加强, 乡土社会的治理主体、治理客体和治理结构都发生了根本改变。换言之, 在法治精神、契约意识、平等诉求不断增强的今天, 乡民再也不是逆来顺受、愚昧愚忠的传统顺民, 乡规民约必然失去其昔日的合法性基础, 再也不可能一如既往地在乡民心中保持坚不可违的权威地位。因此, 随着时代的发展, 当科学、民主与法治随着市场经济的步伐逐渐取代礼治时, 作为地方法的传统乡规民约在现代农村社会治理中的合法性基础也必然直面现代性的冲击和挑战, 其社会治理的合法性问题不得不面临着现代性的尴尬局面。

三是治理效果不确定且日渐式微。乡规民约在传统社会基层治理中长期发挥以教化民、以礼成俗、促进和谐、维护社会稳定的重要作用, 甚至在相当长的时间内弥补了国家法在基层社会治理中的不足。但客观地讲, 传统乡规民约的社会治理效果却具有相当程度的不确定性, 并且呈日渐式微趋势。这主要是因为乡规民约治理社会的依靠力量主要是“ 乡村精英” 。帕累托认为, 精英主要是指一定单位区域内最强有力、最生气勃勃和最精明能干的人^[14]13。中国传统乡村社会的精英主要有绅士、宗族领袖和长老、庶民地主以及里长、甲首等乡保人员^[15]90-94。乡村精英依靠自身的权威, 以儒家伦理秩序和传统道德规范为工具, 对域内乡民进行礼化教育和社会治理。由于大多数乡村精英阶层没有官方确认, 仅以自身的宗族地位、年龄、财富以及社会声誉等为治理资本, 确立起自身的地方权威, 参与基层社会治理。这种以人代法、以言代法、以家法族规代法和人亡政息的治理生态明显带有“ 人治” 的价值取向, 从而导致传统农村治理基础和治理效果具有极大的不稳定性和不确定性。也就是说, 一旦社会治理基础的乡土社会发生流变, 建立在此基础之上的社会权威必然随之流失, 乡规民约社会治理的合法性基础也就不可避免地受到冲击, 其治理绩效也必然大打折扣。尤其是随着当下我国农村社会人口流动的加快和传统农村社区结构的松动, 围绕血缘、地缘而建立起来的地方性权威也随之消失, 传统乡规民约逐渐成为时而有用、时而无用的象征性符号, 其基层社会治理的效果日渐式微。

四是治理手段单一落后。长期以来, “ 差序格局” （ 差序格局是社会学家费孝通表述中国乡村结构时提出的一个社会学概念, 即“ 每一家以自己的地位作为中心, 周围划出一个圈子, 这个圈子的大小要依着中心势力的厚薄而定” , “ 以己为中心, 像石子一般投入水中, 和别人所联系成的社会关系不像团体中的分子一般大家立在一个平面上的, 而是像水的波纹一样, 一圈圈推出去, 愈推愈远, 也愈推愈薄” , 这样一来, 每个人都有一个以自己为中心的圈子, 同时又从属于以优于自己的人为中心的圈子。参见费孝通《乡土中国》, (北京)人民出版社2008年版。）和“ 伦理本位” （² 伦理本位即始于家庭亲子血缘关系的伦理关系, 涵盖了整个社会人际关系, 三纲五常成为国家政治、社会道德及社会秩序的根本原则。参见梁簌溟《中国文化要义》, (上海)上海人民出版社1949年版。）是中国乡土社会的基本特征。与此相对应, 传统乡规民约的社会治理手段也是重教化而拒法治, 从而造成了乡规民约社会治理手段的单一和落后。在乡村共同体中, 儒家“ 无讼” 观根深蒂固, 因此, 乡规民约在基层社会治理过程中过分重视调解的价值和作用, 将“ 息诉” “ 止讼” 乃至“ 不诉” 作为治理目标, 以期实现“ 家丑不可外扬” 和“ 大事化小, 小事化了” 之目的, 而积极运用法律武器维护自身权益的人和行为则被视为损害家族、村寨整体利益的行为和现象而受到道德上的口诛笔伐和伦理歧视。长此以往, “ 息诉” “ 止讼” “ 畏讼” “ 厌讼” 成为乡民的主流意识, 造成我国乡村基层社会治理的法律缺位和空场。尤其是社会治理中涉及处罚性制裁措施时, 大多地方以乡规民约为治理手段, 未能与国家法律有效衔接。换言之, 乡规民约社会治理手段不是依据国家的法律法规而行, 而是依据家法族规或区域内的“ 土政策” 行事, 严重侵犯了村民主体的合法权益。虽然这些治理方式在特定时期、特定社会条件下具有一定的合理性, 也起到了一定的作用, 但在今天, 这种践踏法律、违反人权的做法注定是一种落后的治理手段而不值得提倡。

五是治理范围的区域性和不可通约性。乡规民约注定只能是“ 地方性地理知识” , 区域性和不可通约性既是其本质特征, 也是其治理功能的局限。这是因为乡规民约是乡土社会自发产生和发展起来的, 并在一定地域或范围内以共同体为内部道德约束机制的一种基层社会治理方式。其中, 村落是其基本单位, 每个村落在地域上是相对封闭的, 经济上自给自足, 文化上相对独立。因此, 不同村落在生活空间上有着不同程度的差异, 这种传统文化与地理特点结合起来的乡规民约就成为不同村落各自独特的社会治理名片, “ 五里不同俗、十里改规矩” 就是其形象写照。人们在“ 生于斯, 长于斯, 死于斯” 的土地上世代繁衍生息, 形成了一个个带有地方色彩和烙印的自治社会空间。因此, 传统乡规民约作为地方法, 其形成、衍变和发展的地域性特质是一定区域地理环境与人文环境长期博弈和磨合的结果。离开特定的区域和熟悉的土壤, 传统乡规民约无论在形式上还是在内容上都失去了其存在的合理性, 其有效性与合法性也会受到不同程度的挑战。因此, 虽然我国幅员辽阔, 各地乡规民约在各自区域内的社会治理也大多富有成效, 但其治理模式却不具有普适性和通用性, 很难进一步推广到其他地方。

客观地讲, 作为一种地方法, 乡规民约在维护中国乡土社会良序美俗和社会稳定中居功至伟, 发挥着重要作用。在国家法律和正式制度日益完善、健全的今天, 乡规民约依然是我国基层社会治理不可忽视的重要力量。党的十八届四中全会明确提出, “ 支持各类社会主体自我约束、自我管理, 发挥市民公约、乡规民约等社会规范在社会治理中的积极作用” （³ 详见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》, http://cpc.people.com.cn/n/2014/1028/c64387-25926125.html, 2017年6月20日。）。因此, 以继承与发展为原则, 扬弃和再造传统乡规民约, 实现传统乡规民约与现代文明和时代精神的有效衔接, 是实现我国社会治理手段和治理能力现代化的有效途径之一。

(一) 与时代精神有效衔接

黑格尔认为, 时代精神是“ 贯穿于所有各个文化部门的特定的本质或性格” ^[16]56。因此, 时代精神是一个最能体现时代“ 最核心价值思想” 的精神范畴, 具有现实性、具体性、形象性和人民性等本质属性。习近平总书记指出:“ 每个时代都有每个时代的精神, 每个时代都有每个时代的价值观念。” ^[17]168当前, 人类社会正处于信息高度发达的“ 互联网+” 时代, 以民主、法治、平等、改革等为核心的时代精神已深入人心。近四十年的改革开放已经彻底改变了我国传统农村封闭落后、贫穷愚昧的面貌。新农村建设和城镇化作为强大的改革引擎, 推动着中国乡土社会奔走在现代化的康庄大道上。与此对应, 在传统农村社会治理体系中长期居于主导地位的乡规民约也必然面临着改革发展和转型再造的历史挑战。其中, 作为内生社会规范形式的乡规民约在坚守优良传统的同时, 主动与反映当代思想精华的时代精神无缝对接是其价值再造和转型的必由之路。虽然这一转型和再造之路充满曲折, 甚至反复, 但从文化基因的角度来说, 传统乡规民约本身就存在着诸多能够与时代精神相契合的文化内容, 这也是乡规民约能够在中国近三十多年的城镇化和现代化浪潮中一直存在并发挥积极作用的主要原因。具而言之, 传统乡规民约的社会场景已经发生了改变, 市场化和城镇化浪潮冲刷下的乡规民约, 在坚守乡土乡情历史延续和传统乡村生活逻辑的现实基础上必须抛弃与现代性格格不入的落后元素, 在基层社会治理实践中再生出具有现代性特质的新型乡规民约。

(二) 与法律法规有效衔接

在市场化、工业化、城镇化不断加速的今天, 乡土中国再也不是以前相对封闭的净土, 传统乡规民约中温情脉脉的传统道德说教和等级权威已经难以统摄和回应市场大潮下乡村社会治理所面临的难题和困境。随着法治意识日益深入人心, 任何治理方式以任何借口绕开法律手段都是现代社会所禁止的。因此, 与国家法律有效衔接就成为地方法— — 乡规民约转型和再造的不二选择。其实, 乡规民约的双重属性也决定了当下国家法律对其进行整合、引导与制约的可能性和必然性:一方面, 乡规民约作为传统乡土社会治理手段, 是建立在落后封闭的文化生态和经济基础之上的, 其发展和存在必然带有现代法律体系和现代化社会所禁止的家长作风、人治思想、等级观念、迷信思想以及重“ 调” 轻“ 诉” 等治理理念。因此, 重建乡规民约必须坚持与时俱进, 用具有时代精神的法律思维革新乡规民约, 摒弃其固有的、落后的民间治理模式。另一方面, 传统乡规民约社会治理思想的合理部分和积极内容应予以保留并汲取为现代法律内容, 通过对其合理内核的吸收利用, 充实和再造具有现代法律意识和内涵的现代乡规民约。通过国家法律法规对传统乡规民约进行整合、引导与再造, 使其形式上合规、内容上合法、手段上合理, 真正发挥民间法维护社会秩序的规范作用, 而不是成为侵犯乡民合法权益的“ 违法” 工具和手段。我国《村民委员会组织法》第20条第2款明确规定:“ 村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触, 不得有侵犯乡民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。” 这也表明, 虽然乡规民约在国家法之外自成体系, 但其内容仍应符合国家法的原则和精神, 不得与国家法规相抵触, 乡规民约应当在“ 法律的普照” 下开展基层社会治理。

(三) 与村民自治有效衔接

作为共同体内部的一种契约关系, 乡规民约是乡土社会内生的公共权力, 是村民公共参与的制度化载体。乡规民约只有把乡村社会各种治理元素有效整合, 尤其是把乡土性与现代性元素有效衔接为一个整体, 调动村民参与的积极性, 才能成为符合现代社会治理的契约性规范。这就要求乡规民约在制定和实施过程中应充分发扬基层民主, 杜绝少数精英和地方权威一言堂, 充分发动群众, 鼓励村民自我组织、自我管理、自我约束, 实行民主治理。我国《村民委员会组织法》第20条规定, “ 村民会议可以制定村规民约” , 从而把乡规民约的制定主体和制定程序以法律的形式加以明确, 从法律上规定了乡规民约必须体现村民意志, 必须尊重每个村民的权利, 使乡规民约成为适应社会发展、保障农村和谐, 具有自我控制力、自我约束力的乡村社会基本规范^[18]。为此, 一方面乡规民约应与当下我国农村基层社会自治有效衔接, 让“ 合村公议” 成为现代乡规民约社会治理的重要形式, 通过民主、自治、法治来保障村民的自治权, 达到稳定乡村社会秩序、服务乡村社会之目的; 另一方面, 乡规民约应积极整合本土社会力量, 主动寻求与乡村其他社会治理主体的合作与衔接, 扩大参与主体的广度和深度, 将不同治理主体引入农村社会治理体系中来。特别是要适应区域社会发展的需要, 有效融合法律、道德、礼仪等既本土又传统的治理元素, 形成社会治理之合力。

(四) 与政府治理有效衔接

政府治理是指政府行政系统作为治理主体, 在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障的基本格局下, 对社会公共事务进行公共管理的活动^[19]13。乡规民约社会治理本身就是政府治理的题中之义, 与政府治理有效衔接是乡规民约重塑乡土治理权威的重要途径。政治学家阿尔蒙德认为:“ 如果大多数公民都确信权威的合法性, 法律就能比较容易地有效实施, 而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。” ^[20]36因此, 乡规民约只有主动体现国家和政府的意志和政策目标, 才能真正重塑自身在现代乡土社会中的治理权威, 修复城镇化和现代化对乡规民约社会治理功能所造成的减损。具言之, 传统乡规民约应主动与国家治理体系相衔接, 按照国家法律和相关政策的规定积极参与本区域内的各种社会管理事务, 通过主动介入基层民主选举、决策、管理和监督等各个环节, 最大限度地发挥自身优势, 弥补政府基层社会治理的不足。为此, 一要借助政府权威影响, 主动承接政府基层管理的部分职能, 使乡规民约成为政府有形之手的有效延伸; 二要重视发挥乡规民约在“ 崇文重教、敦化民俗、管理公产、促进公益、协和乡村” 方面的作用, 弥补政府管理的空白; 三要发挥基层民主协商的作用, 利用乡规民约第三方身份的特殊优势协调基层社会的不同社会治理主体, 使乡规民约成为基层社会不同利益主体表达诉求的重要渠道。尤其是要借助乡规民约权威性与制度性兼备的特征, 创新基层社会治理手段, 推动乡规民约成为融乡土性与现代性于一体的新型社会治理方式和符合现代社会整合需求的契约性规范。