(一) 广东出嫁女权益协商民主恳谈

20世纪90年代随着广东经济发展的加快, 村集体经济收益逐渐增多, 给村民的年终分红也不断增加。因此, 已经出嫁的村民也要求分红, 特别是有不少出嫁女及其子女仍在原村保留户口。广东G市T区各乡镇对已出嫁的村民参与村集体收益分配的具体做法各不相同, 但很多乡镇根据村民会议通过的村规, 将出嫁女排除在集体收益分配之外。为了争取获得村集体收益分配, 出嫁女往往选择上访的方式来表达诉求。而当地政府未能及时、有效地处理出嫁女权益问题, 导致出嫁女频繁上访、集体上访和越级上访。因此, 出嫁女上访问题事实上已经比较严重地影响了当地经济发展和社会稳定。

1.X村协商民主恳谈会。恳谈会采取协商民意测验（²协商民意测验是一种基于信息对等和充分协商基础上的民意调查, 旨在克服传统民意调查的局限性。）的方法来解决出嫁女的权益问题。X村总面积约5.5万平方公里, 有45户共230人。2008年、2009年村小组集体收入分别为20万和25万元。在该村保留户口的出嫁女(含一个离异妇女)共有24人, 其中7人的户口和住址均在本村, 另有17人不在本村居住但户口在本村。X村针对出嫁女分配集体收益的协商民主恳谈会主要包括以下五个环节:一是在全体村民中选出年满18周岁的143人参与民主恳谈会, 以保证所有选民和出嫁女都有平等的发言机会; 二是在民主恳谈会召开前, 组织者向所有与会者分发相关的说明材料, 使其在会前就充分知晓协商议题的分歧及其理由; 三是民主恳谈会将大会讨论与分组讨论有机结合, 全体与会者被分为10个小组, 小组讨论有充裕的时间让每个与会者充分发表自己的观点, 然后再大组集中讨论; 四是聘请第三方-广东某大学的学生作为主持人来主持小组会议, 以保证恳谈会的公平、公正; 五是所有与会者需要在协商恳谈会前后分别填写民意测验表, 通过比较两次填写的差别来反映此次恳谈会对参与者的实际影响效果^[2]。

2.协商恳谈实施的具体过程。此次X村民主恳谈会实施过程包括如下几个阶段:第一阶段为准备阶段, 时间为2009年年底至2010年年初, 主要工作是做好恳谈会的前期准备事项, 包括聘请协商民主领域的知名专家, 召开部署工作会议, 明确下一步工作目标和具体任务, 协调接洽相关事项等。第二阶段为动员阶段, 时间为2010年2月至5月初, 主要工作包括对全体村民和出嫁女等进行动员宣传、公示恳谈会与会者名单、聘请大会及小组讨论会的专家主持人、对工作人员进行相关培训以及筹备其他会务等。第三阶段为恳谈协商阶段, 时间为2010年5月6日, 在X村召开民主协商恳谈会, 包括出嫁女在内的与会代表先进行小组讨论, 然后进行大会讨论, 专家全程参与并现场释疑。

3.协商恳谈和协商民意测验的结果。在经过5月6日全天的协商讨论之后, 与会村民的想法发生了明显变化, 参见表1。两次协商民意测验的结果显示:在对出嫁女问题的四个解决方案中, 村民在协商恳谈之前对平等分配认同度很低, 其重要程度的平均值为0.66, 但协商讨论与恳谈之后, 其平均值上升为3.95; 同样, 在协商恳谈之前, 村民对采用股份制方法也不认同, 其重要程度的平均值为0.69, 但协商恳谈之后的平均值上升为2.39。此外, 协商恳谈后, 有更多的村民赞同比例分配方案, 其重要程度的平均值从协商之前的1.49上升为协商之后的2.73。

表1

表1

表1 出嫁女权益分配方案的重要程度比较 方案 协商讨论前平均值 协商讨论后平均值 一次性补偿 5.06 5.08 平等分配* * * 0.66 3.95 比例分配 1.49 2.73 股份制* * 0.69 2.39 注: 协商讨论平均前后有显著性差别, * p< 0.1; * * p< 0.05; * * * p< 0.01。

表1 出嫁女权益分配方案的重要程度比较

从表1可知, 与会村民对平等分配方案的认同度提升幅度最大, 但其平均值仍低于中间值5, 因此, 最终协商大会的结果是一次性补偿方案获得通过。两次民意测验显示, 一次性补偿的平均值都超过了中间值5。为此, X村最后采纳的解决办法是一次性补助出嫁女一套100平方米的住房。协商大会结束后, 出嫁女中有16人同意一次性补偿房子方案, 有3人不同意该方案并拒绝签字, 另有4人寻求法院起诉要求平等分配。总之, X村利用协商民主恳谈大会, 较好地解决了出嫁女收益分配难题, 通过民主协商的方式使绝大多数村民由原来的反对出嫁女分配收益转变为赞同。多数出嫁女通过协商民主恳谈会的讨论协商, 也改变了之前要求平等分配的想法, 接受了一次性补偿方案。随后, X村的成功经验也逐渐推广到G市的其他区县, 结果是绝大多数出嫁女不再上访。由此可见, 协商民主恳谈机制有助于当地从根本上解决类似出嫁女权益分配问题所导致的社会纠纷或信访难题。

(二) 吉林安图“ 群众诉求服务中心”

安图县地处吉林省东南部, 与朝鲜三池渊郡隔江相望, 系国家级贫困县, 在社会经济转型以及城市化建设中积累了大量社会矛盾。加之2010年“ 7· 28洪灾” 后, 部分村民出于对重建住房用地置换耕地的不满而持续上访, 给当地党政部门带来极大压力。为了有效回应百姓诉求, 缓解当地日益增加的信访压力, 该县于2011年7月成立了“ 群众诉求服务中心” 。中心将原来各自分散的行政信访、法律援助、调解仲裁、纪检督察、媒体监督等工作职能整合起来, 以服务于“ 高效合理地解决诉求” 这一核心工作。

安图县群众诉求服务中心的运行模式为“ 党委领导, 政府支持, 人大牵头, 相关部门协同, 公众广泛参与” ^[3], 其组织架构可以概括为“ 一个中心、四位一体、三个平台和一个频道” , 具体组织架构如图1所示。一个中心是指县诉求服务中心, 它由县公众参与社会管理创新领导小组直接领导, 中心还在各乡镇社区下设民事民议工作站; 四位一体是指县群众诉求服务中心下设四个科室, 分别为行政接访办公室、法律援助办公室、民事民议办公室和纪检督察室, 通过这四个科室的功能整合与协同, 将诉求服务中心打造为一站式的新型诉求服务平台; 三个平台是指民事民议的三个工作平台和机制:评理、说事和建言; 一个频道是指县电视台的“ 安图民生” 频道。

图1

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	图1 安图县群众诉求服务中心组织架构图1（资料来源为《安图县群众诉求服务中心手册》, 2013年。）

民事民议办公室作为诉求中心的核心部门, 则是根据诉求性质和诉求人的意愿, 利用评理、说事、建言三个平台开展工作, 有效引导公众参与社会治理, 积极妥善调处各类矛盾, 发挥“ 化解纠纷、宣传教育、社会监督、情绪宣泄、沟通协调、引导规范” 的积极作用。尤其是评理平台, 以其公开、公正的方式, 深受百姓欢迎^[4]。中心建立初期, 共设议事代表100名, 通过自荐和推荐方式产生, 但“ 议事代表不在党政机关担任主要领导职务” 。议事代表的来源比较广泛, 具体构成比例是:具备专业知识且知晓相关政策的专业人士占50%; 熟悉法律知识的法官和律师占5%; 人大及党代会代表、政协委员等民意代表人士占14%; 居民(村民)代表占23%; 当地有威望且公道正派的社会人士占8%。如今, 民事民议机构已覆盖全县所有乡镇, 议事代表也已增至430名^[5]。纠纷双方在随机选出的议事代表的监督下进行辩论, 再交由议事代表投票裁决, 对此, 电视台进行全程录播。任何形式的村民纠纷都可到裁决团进行讨论评议, 即使纠纷的一方是地方政府也不例外。2011年, 村民就土地征用问题与政府发生纠纷, 时任两江镇镇长及镇人大主席、武装部长3人代表两江镇政府出席会议, 与村民代表陈词辩论, 再由裁决团议事代表投票评议, 全程电视转播。这一模式真正将政府与公民置于平等公开的环境中讨论对话, 并由中立的第三方进行裁决, 这是中国信访工作协商实践的一大突破。

经过四年多的实践, 安图县以诉求服务中心为平台的群众服务工作机制切实发挥了作用, 取得了明显成效, “ 截至2015年10月底, 诉求服务中心共接待服务民众诉求1 645批2 598人次; 其中行政接访办公室接待处理945件次; 法律援助办公室接待服务139件次; 民事民议办公室接待处理561件次(其中接待处理集中评议申请34件次, 组织召开评议大会6次, 另外28件次在评议大会召开前息访; 受理即时评议527次, 结案率达98%以上)” ^[5]。此外, 诉求服务中心还利用说事平台, 组织县级领导召开基层座谈会共544次, 收集各类民生问题976件, 其中已经彻底解决的929件, 列入逐步分阶段解决的47件。鉴于诉求服务中心在服务公众诉求方面的创新做法和显著成效, 该中心于2014年荣获第七届“ 中国地方政府创新奖” 优胜奖^[5]。

(三) 浙江海宁“ 信访评议团”

为解决公众争议较大、涉及面较广并具有普遍指导意义的信访难题, 同时也为了改变少数信访群众对政府部门缺乏信任、容易产生对立情绪的现实困境, 浙江海宁市于2014年9月开始试行“ 公民陪审团” 这一民主协商方法。由市信访工作联席会议和市信访局牵头, 借鉴国外法院陪审团模式, 通过组建“ 信访评议团” 对特殊疑难信访事项进行公开评议。海宁市试图通过中立性、多元化的社会力量的参与, 以群众陪审方式评议信访问题的处置, 从而促进信访工作的公正、公平和民主。其具体操作模式如下:

1.建立多层次的“ 百人评议员库” 。海宁市通过出台《信访评议员聘任管理办法》, 以中立性、多元化、社会化为指导原则, 从不同社会阶层精挑细选组建了“ 信访评议团” 。该评议团由专家学者、居民代表、人大代表、政协委员、律师等100名社会各界人士组成。他们主要通过所在单位、组织(或团体)推荐产生, 然后由市联席办进行资格审查, 通过后以文件的形式公布, 其中人大代表10名、政协委员10名、群众代表40名、律师9名、人民调解员9名、仲裁员4名、社会工作者6名、专家学者12名, 充分体现了评议员的广泛性。海宁市《信访评议员聘任管理办法》的实施, 有效构建了“ 评议员库” 的进入和退出机制, 促使评议员制度逐步走向常态化。

2.明确公开评议的受理范围。通过制定《海宁市信访评议团公开评议特殊疑难信访事项办法》, 明确了公开评议的受理范围, 主要包括:涉及人数较多、群众反映强烈、争议较大、具有普遍指导意义的重大信访事项, 信访人对处理意见或复查意见不服的重大、疑难、复杂信访事项等六项。

3.规范公开评议的具体流程。信访公开评议的具体流程包括信访人和信访事项承办单位分别陈述、互相质证质询以及公开辩论等十个程序要求, 信访评议员在评议过程中可询问当事双方、咨询员, 并就评议事项发表自己的观点, 最后由评议员投票表决。区别于一般的信访听证会, “ 信访评议团” 在评议会现场进行无记名公开投票, 当场公布投票结果。为提升公信力, 咨询员一般邀请市政府法制办、职能部门专业人士担任, 并安排电视台全程摄像。同时, 强化了票决结果的运用, 明确规定评议票决的效力, 即认定信访事项处理意见成立需要有三分之二(含)以上的赞成票; 如果票决低于三分之二以下, 则认定该信访事项处理意见存在问题, 责成信访事项承办单位重新办理。

4.拓展信访评议方式和评议地点。一是评议会从会议室延伸到现场。如针对信访人张某反映楼下餐馆油烟扰民的“ 老大难” 问题, 由国土、住建部门工作人员以及律师、市民监督员等组成的信访评议团走进张某家中, 看现场、听情况, 实地评议。经反复沟通, 楼下餐馆老板主动承诺限期关停, 有效实现了第三方力量破解信访难题。二是评议会开到信访事项属地。如2015年10月在海昌街道举办信访人徐某反映旧房拆迁安置问题的评议会, 首次将评议下沉至镇(街道), 邀请基层组织、信访群众左邻右舍旁听, 方便基层群众旁听, 不仅起到了面上同类人员政策宣传和教育引导的作用, 而且有利于提升信访实体程序的办理规范。

5.注重公开评议的后续跟踪化解。在信访评议后续环节引入和解、调解机制, 探索拓展评议后续跟踪化解机制。比如在徐某的信访评议个案中, 针对信访人提出的给予一定经济补偿的诉求, 最终的评议票决结果表示肯定和支持, 市联席办当场责成责任单位在限期内与信访人充分沟通, 重新研究制定双方都能接受的处理意见, 确保问题得到合理解决。

海宁市信访评议团制度是对传统信访制度的一种创新, 是一条介于行政手段和司法途径之间的化解信访问题的新路径。它通过公民陪审团的方式, 将当地优秀的社会资源整合起来, 通过民主辩论的方法实现了疑难复杂信访事项的处理。既能促进行政部门依法行政, 规范行政人员的行政行为, 又能增强信访工作的透明度, 增进公众对政府和公务人员的信任, 提高公众对信访工作的满意度。信访评议团实践两年多来, 成效显著, 截至2016年底, 已组织评议信访难题11件, 其中集体信访3件, 个体信访8件, 化解率91%。2016年, 该创新项目荣获全国首届“ 法治信访进步奖” ^[6]。

上述三个案例的共同之处是, 在处理信访问题时遵循了民主协商、平等对话、公众参与的协商民主理念和原则, 采用了公民陪审团、协商民意测验、协商会议等协商民主方法。这种平等协商式的民主路径明显有别于传统的自上而下式行政管理路径和“ 冷冰冰” 的法律路径, 更能赢得访民们的信任, 促成信访问题的真正解决。正如杜威所言, “ 政治民主的发展使用互相商讨和自愿同意的方法来代替使用强力从上到下使多数人服从于少数人的方法” ^[7]45。三个案例充分表明, 信访工作的协商民主路径应是信访改革的主要方向, 因为该路径具有以下几个优势特征:

第一, 强调信访主体的平等对话。在传统信访过程中, 由于信访对象往往涉及行政部门等掌握公权力的强势方, 而信访人作为普通公民则通常是弱势方。加之现有的信访处理程序中缺乏纠纷主体间对话机制, 因此, 信访人与信访对象之间很少有机会就信访事项进行面对面的平等对话。但信访的协商民主路径改变了这一弊端, 它通过协商民主恳谈、公民陪审团等机制促使信访主体间进行平等对话与协商。“ 在协商民主中, 参与者不仅在程序上具有平等性, 而且在实质上也具有平等性。它通过制度化民主程序, 保证每个人都有平等的机会参与决策、影响决策。在实质平等方面, 它主要剔除权力或资源占有的不平等, 在协商中的每个人都有影响结果的平等权利。” ^[8]20广东出嫁女的上访是在村委会的牵头下, 通过协商民主恳谈会的方式, 让纠纷各方摆出自己的理由, 并在充分辩论的基础上进行表决。同样, 安图群众诉求服务中心的民事民议和海宁信访评议团等都是采用公民陪审团模式, 为信访纠纷各方提供平等对话的机会, 为社会公众提供参与信访评议和裁决的平台。

第二, 强调信访辩论的公共理性。信访协商民主路径创造性地为信访主体各方开辟了公开协商辩论的公共空间。在此公共空间中, 信访主体既具有个体理性, 也具有公共理性。信访辩论要求辩论的参加者不仅要考虑个人利益, 更要超越自身利益、观点、需求的局限, 考虑到集体利益和公共利益。协商民主论者相信, 具有公共理性的公民通过公开的相互辩论、质询、沟通和交流, 能够达成相互理解、妥协而最终取得一致意见。“ 公共协商的过程使决策理由更理性、结果更公正, 给出的理由必须首先符合公共性的条件, 即让所有人信服。” ^[9]5上述三个案例证明, 无论是广东的协商民主恳谈(民意测验)还是安图或海宁的公民陪审团, 都成功地促成了信访主体间的理性辩论和沟通交流, 进而纠正当事人的偏见或认知上的不足, 使当事方改变刻板态度而采取正确行动, 最终化解了社会矛盾, 解决了信访纠纷。

第三, 强调信访决断的公正合理。当前信访工作的一个主要困境在于, 信访人对信访处理意见和结果不认可, 对处理信访纠纷的相关政府部门不信任, 进而通过重复上访、越级上访和进京上访等方式寻求其认可的处理结果, 导致信访无法终结。信访人不认可、不信任的根源在于对信访事项纠纷决断的方式和机制不认同。在群众眼里, 信访事项中的纠纷多数涉及行政部门或公共政策, 由行政部门或机构来做信访纠纷的决断和认定存在“ 官官相护” 之嫌, 行政管理部门既当运动员又当裁判员的双重角色难以保证其中立、客观的立场。因此, 他们很难认可信访处理结果。而信访的协商民主路径则为破解这一困境开辟了一条全新的通道:引入中立的第三方作为信访事项的纠纷仲裁者, 以保障信访决断的公平公正。安图民事民议的议事代表团和海宁的信访评议团都扮演着第三方的信访纠纷仲裁者的角色。议事团或评议团的决议往往具有最终的决断效力, 信访者也比较认可这种决议, 因为他们认为这样的决断是公正合理的, 是可接受的。事实上, 信访听证作为信访终结的一个必备的前提性程序, 已经被实践证明是科学的、有效的。

第四, 强调信访流程的简化透明。毋庸置疑, 自2005年版的《信访条例》颁布后, 信访工作的程序和流程更为规范和透明。但对普通公众来说, 由于缺乏相关政策法规等专业知识, 他们往往不清楚自己的诉求应向哪个部门反映, 所涉及的信访事项由谁负责处理。他们只知道找政府、找领导。传统信访工作中, 信访机构受理信访人的来访后, 将信访事项通过转办、交办等方式转给相应有处理权限的部门去处理, 并规定处理时限, 等信访事项处理后再转给信访机构, 由信访机构告知信访人。这种工作流程的缺点是程序较为繁杂, 耗时较长, 特别是涉及多个政府部门、内容争议较大的信访事项, 往往在各部门之间往返来回而无法解决问题。在信访公众看来, 一旦信访机构受理了自己的信访, 就进入处理过程, 拖得时间越长, 对政府失望越大。而采用协商民主的信访流程则简化了信访程序, 打破了信访处理过程的“ 黑箱” , 让信访者、信访对象和评议团在阳光下公开讨论协商, 促成信访事项的合法合理解决。广东的恳谈会、安图和海宁的现场评议会都是简化信访流程、公开信访处理过程的典型例证。

总之, 三个案例共同反映出协商民主路径下信访工作的诸多优势, 这些优势最终极大地提高了信访工作的合法性, 以及信访公众对信访处理结果的满意度和认可度, 从而有效化解了信访困境和“ 信访悖论” 。但三个案例的信访协商民主方式存在一些差异, 下面我们分别从起因、发起者、牵头者及实施者、方法等方面具体比较三者之间的不同之处, 参见表2。

1.从起因和背景来看, 三者的共同目标和大背景是处理复杂社会矛盾解决突出的信访问题, 但它们的具体起因和背景有所不同:广东案例是为了解决出嫁女要求参与村集体经济收益分配而群体性上访问题; 安图案例是应对“ 7· 28洪灾” 后不断增多的“ 闹访” “ 缠访” 问题; 海宁案例源于处理涉及人数多、群众反映强烈、争议较大、带有普遍指导意义的信访难题, 是为了有效贯彻落实《信访条例》和《浙江省信访事项听证办法》等法规所确立的信访听证制度。

2.从发起者和具体牵头及实施者来看, 三者也存在明显差异。广东案例的发起者为T区政府下设的街道办, 具体牵头和实施者是村委会; 安图案例的发起者是县委县政府, 具体牵头者是县人大和(区)乡镇人大, 实施者为群众诉求服务中心下设的民事民议办公室; 海宁案例的发起者和牵头者为海宁市信访工作联席会议和市信访局, 具体实施者为市信访局。由此可见, 中国当下信访协商的发起者、牵头者及实施者是非常多元化的, 由各地根据自身的具体信访情况和需求予以确定。

3.从协商方法及参与代表情况来看, 广东案例主要采用协商民意测验和民主恳谈法, 安图和海宁主要采用公民陪审团方法。广东案例中协商代表是年满18周岁的全体村民, 由于该村成年村民全体参与, 所以不需要进行随机抽样, 参与协商的规模较大, 一般在百人以上, 协商时间为1天; 安图的议事代表由自荐和组织推荐两种方式产生, 议事代表从议事代表库中随机抽样选出参与评议; 海宁评议团中的评议员由组织推荐产生, 在每次评议会召开前用分层比例抽样的方法从评议团中抽取评议员参与评议。安图和海宁的协商评议参与代表规模较小, 协商时间和准备工作时间都更短。相比之下, 全员参与比抽取部分代表协商更为科学和公平, 因为人人都有表达自己观点的机会, 但全员参与的缺点是召集组织和协调困难、耗时长, 协商不够充分等。因此, 采用分层比例抽样法遴选协商代表更为经济、便捷, 可行性更高, 协商也更为充分。

表2

表2

表2 三个案例的信访协商民主方式比较 信访协商民主方式 广东出嫁女权益协商民主恳谈 吉林安图群众诉求服务中心 浙江海宁信访评议团 起因和背景 为解决出嫁女要求参与村集体经济收益分配而持续上访的问题 缓解当地日益增多的信访压力, 特别是“ 7· 28洪灾” 后“ 闹访” “ 缠访” 压力 为解决涉及人数多、群众反映强烈、争议较大、带有普遍指导意义的信访难题 发起者 街道办 安图县委、县政府 海宁市信访工作联席会议、市信访局 具体协商牵头者和组织 实施者 村委会 人大牵头、民事民议办公室组织实施 市信访工作联席会议和信访局牵头, 市信访局组织实施 协商方法名称 协商民意测验 公民陪审团 公民陪审团 代表的产生方式 年满18周岁的村民全部参加恳谈 议事代表由自荐和组织推荐两种方式产生 评议员由组织推荐产生 代表是否使用随机抽样 否, 成年村民全体参与 是, 议事代表随机抽样 是, 用分层比例抽样从评议员库中抽取评议员 规模 几百人 现场评议大会一般为30— 100人; 即时评议一般为12— 25人 一般为12— 25人 面对面协商的时长 1天 1/2— 1天 1/2— 1天 组织协商的时长 6个月 1— 3个月 1— 3个月 参与者是否具有最终决 定权 不一定 不一定 是 讨论成果的形式 协商前后两次民意测验的分析统计报告 现场投票表决并公布结果 现场投票表决并公布结果 协商是否有外部监督 无 有纪检、媒体双重监督 有媒体监督 难易程度及可推广性 难度大, 不易推广 简单, 易推广 简单, 易推广 社会科学性 高 中 中 合法性 高 中 中 效果 好 好 好

表2 三个案例的信访协商民主方式比较

4.从协商讨论成果的效力和协商社会效果来看, 三个案例也不尽相同。广东案例中协商成果是协商前后两次民意测验的分析统计报告, 该报告具有重要参考价值, 但最终决定权在村委会; 安图案例中的民事民议也主要采用议事代表在听取纠纷双方陈述观点和辩论之后, 进行现场投票表决并当场公布票决结果, 该结果是信访裁决的主要依据, 而说事和建言中, 评议代表和公众的意见也作为主要参考。但在海宁案例中, 评议团在各方陈述和辩论之后进行现场票决并公布结果, 票决结果即为最终裁决结果。因此, 与前两者不同的是, 海宁评议员具有最终决定权, 其协商结果的效力最高。而从协商的社会效果来看, 三者的最终息访成功率都较高, 访民都比较认可最终裁决结果, 说明信访协商路径的合法性较高。相比之下, 协商民意测验采用科学抽样方法、两次问卷, 科学性较强, 合法性更高, 但实施难度也最大, 不易推广; 安图和海宁的公民陪审团则更易推广, 且安图和海宁均采用外部的媒体监督, 弥补了公民陪审团在代表性和科学性上的不足, 进而使其合法性得到进一步提升。

当下中国频发的群体性事件反映了深层的社会矛盾, 也说明地方政府对现有的社会冲突的解决机制存在较大局限。各种社会冲突的爆发往往与协商民主的缺乏有关, 应积极推进协商民主的发展, 使它成为一种常态化的冲突解决机制、一种贯穿于社会生活的社会治理机制。具体到信访上, 就是需要在秉承协商民主原则的基础上, 建构一套具有中国特色的信访协商民主机制。上述三个案例验证了信访听证(公民陪审团)和民主恳谈及协商民意测验等信访协商民主机制的独特优势, 但同时这些机制本身也存在一些缺陷, 还需进一步修正完善。正如协商民主不是包治百病的灵丹妙药, 信访的协商民主路径也不是十全十美。具体来说, 当前信访协商机制的局限和质疑主要有以下几个方面:

第一, 信访协商的准备工作较多, 组织起来比较费时费力。协商民意测验耗时在半年以上, 公民陪审团的组织也至少在一个月以上, 这在很大程度上制约着信访协商的开展和落实。此外, 国外有关公共政策或预算方面的公民陪审团在协商时间上比国内更长, 安图和海宁的评议会协商时长都在一天以内, 而以澳大利亚1976— 2006年间召开的公民陪审团为例, 协商时长在半天至一天半的仅有8次, 占总数的三分之一; 协商时长两天至两天半的有7次, 甚至高达五天的也有2次^[10]。即便是采用规模较小的公民陪审团, 安图四年来在民事民议办公室受理的561件信访事项中, 最终采用现场评议大会的只有6次; 而海宁在两年多的时间里也只组织了信访评议11次。在对海宁市信访局的实地调研和访谈中, 该局负责人坦言, 由于人手有限且须多方协调联系, 过于频繁的召开信访评议会并不现实。其结果是, 一些本可以进入信访听证程序的信访事项被排除在了信访协商的大门之外。

第二, 信访协商的代表性和质量之间难以兼顾和平衡。民意测验和恳谈的全员参与固然具有很高的代表性, 但协商的质量会因为人数增多而下降; 公民陪审团的协商更为充分, 协商质量更高, 但数量有限的陪审员的代表性也一直是个富有争议的问题。对此, Lenaghan曾提出质疑:“ 随机选出的16人组成的公民陪审团, 在有限的4天时间内做出的协商和选择就真的能代表公众的合法声音吗?” ^[11]此外, 不论是民意测验、恳谈还是公民陪审团, 协商代表们的能力和素质也为外界所担忧, 因为这直接关系到协商和判断的质量, 关系到信访的最终处理结果。随机抽样、分层比例抽样等方法并不能保证代表的素质能力, 为此, 安图和海宁的做法是使专家精英代表比例高于普通群众代表比例, 如在安图, 这两者的比例是69∶ 31, 海宁的比例是60∶ 40。但这一做法又会陷入“ 精英控制” 论的指责中。

第三, 信访协商往往希望促成共识, 但这种共识可能只是用“ 表面的妥协掩盖深层的对抗” ^[12]。在采用公民陪审团的西方发达国家, 地方政府委员会和一些专家学者已经对陪审员表达异议机会非常有限的现状表示担忧。在上述案例的协商方法中, 民主恳谈下的协商民意测验和公民陪审团同样存在类似问题。由于两者最终都涉及对备选方案或选项进行表决, 而事实上往往又找不到能兼顾各利益相关方的最优方案选项, 其结果是“ 决策往往产生无补偿的输家, 或相对最少受益者” 。因此, “ 明显的共识背后可能隐藏的是一个权力游戏” ^[12]。这是需要我们特别关注和警惕的地方。

第四, 信访协商的授权与控权之争, 即信访协商是真正的授权于民、增进公民参与的过程, 还是一种复杂的隐蔽式的社会控制手段或工具?Gastil等发现, 美国的公民陪审团服务促进了公民参与, 并能改变公民原有的关于自己、同行和政府的看法^[13]149-153。然而, 卡斯· 桑斯坦的研究发现, 不论是公民陪审团, 还是协商民意测验, 协商都往往会导致两极分化现象, 即“ 一个协商团体中的成员必然会在协商之前的倾向所暗示的方向的指引下走向一个更为极端的观点” ^[14]85。极化产生的一个重要原因是话语上的不对称, 这种不对称会影响陪审团的决定和民主制度的结果。“ 如果各种各样的社会团体通过可预知的机制, 被引向了更为相反观点, 甚至是更加极端的观点, 将非常麻烦” ^[14]96。Ward等则对公民陪审团的组织方及赞助者设置协商议程和控制相关信息表示担忧^[12]。“ 在实践中, 陪审员在考虑规划和资源分配问题时, 通常是按照组织者的要求, 在既定的几个并非理想的方案当中进行选择” ^[15]。

基于上述信访协商民主机制的缺陷, 今后信访工作需要思考的是:如何结合中国基层本土的实践经验, 创造性地采用更好的制度设计来规避或解决这些问题和缺陷?如何使信访协商的组织开展更为中立, 更具包容性?这些问题都是信访民主化机制构建中的关键性问题。在此, 我们简要提出几点制度改进设想:

第一, 整合多种协商民主方法并加以灵活运用。协商民主方法除了上述分析的协商民意测验、协商民主恳谈、公民陪审团之外, 还有专题小组(或称焦点小组)和大规模协商论坛等。因此, 可以根据需要采用以上一种或混合使用多种方法。但每种方法都有其独特的流程规范和要求, 以保证和实现协商过程的平等、公开、公正和中立, 故不可随意改变和删减。此外, 还需注意避免各种方法的弊端, 特别是各种方法之弊病的集合。例如, 采用专题小组会议可能导致利益集团控制协商论坛; 而在公民参与协商中, 由于公民缺乏组织性和足够的知识, 可能使其在协商会议中被控制、利用而未能起到应有的作用^[8]98。

第二, 将信访的正式协商与非正式协商有机结合起来。案例一表明, “ 单靠一次大型民主协商会议无法解决利益冲突的出嫁女问题, 还必须靠日常的、反复的、持续的、非正式的协商活动” ^[2]。在X村的民主恳谈大会中曾发生激烈的争吵, 导致会议一度中断。但村民在争辩之后提出的以户为单位解决出嫁女问题获得近半数与会者的赞同。“ 争吵甚至殴骂与理性讨论相反, 但它们却是协商系统中的一个有机组成部分:让各方彻底把反对意见及其背后的情感发泄出来, 让各方知道彼此的‘ 底线’ , 这都有利于问题的解决” ^[2]。案例二中, 安图的评议、说事和建言三个平台的建构, 将正式协商与非正式协商巧妙结合起来, 更好地服务于访民。

第三, 建构信访协商与其他配套制度的衔接机制。三个信访案例都采用了协商或听证方法进行矛盾纠纷的仲裁, 但事实上如果没有其他配套机制, 如调解机制、合意机制¹（¹有关合意机制的详细阐述, 可参见刘国乾《行政信访诉求的合意解决机制》, 载《思想战线》2015年第5期, 第145-150页。）、补偿机制、心理辅导和社会救济等机制跟进, 有些访民仍无法接受最终的裁决结果。海宁案例成功的关键一环就是认识到评议后续跟踪化解工作的重要性, 视具体情况及时采用调和调解、经济补偿和社会救济等方式持续跟踪化解信访纠纷, 同时扶持社会弱势群体, 实现标本兼治。

第四, 健全信访协商的包容与中立机制。协商的包容性体现在信访协商参与者的广泛性和平等性上。信访协商参与者的选择可视情况采用全员参与、随机抽样和分层比例抽样等方式, 评议员的遴选范围应该涵盖所有社会阶层, 进一步扩大普通群众的比例。协商的中立性机制需要完善协商主持人选拔制度、评议回避等制度, 如主持人最好由有一定社会威望的非行政人员担任; 议程设定由评议团成员讨论决定; 与评议事项有利害关系的评议员和主持人都应申请回避等。

第五, 探索信访协商的专职化和社会化机制。正如前文所说, 信访协商需要花费较长时间准备, 且对该项工作具有较高的专业要求, 不管是组织者、具体办事者还是主持人都需要熟知相关的协商流程、技术和知识。但事实上, 当前信访部门工作者由于本职工作繁重且大都不了解相关协商技能和流程, 加之编制限制, 很难满足上述要求。为此, 可以试点信访协商的专职化和社会化, 即通过支付一定费用, 将该项工作外包给独立的、专业的第三方来完成。澳大利亚等国已有专门从事协商业务的职业和机构, 由他们作为中立的第三方承担政府或社会组织外包的协商事务。因此, 信访部门可以借鉴这一做法和经验, 进行初步探索。

从2005年在全国范围实施信访听证制度至今已十年有余, 信访的协商民主机制在全国得以初步构建, 并涌现出了安图群众诉求服务中心、海宁信访评议团, 以及广东的民主恳谈等信访协商的典型。这一历程事实上也是信访本身从国家机密化、政府内部化向社会公开化、公众参与化转型的过程。因此, 展望未来十年的信访工作, 我们有理由相信, 信访的协商民主机制必定更加成熟, 信访协商的做法也会更加普遍。

本文的案例比较分析表明, 信访工作的成功关键在于赢得广大公众, 特别是信访人的信任。原有的信访工作(信访审批、转办)都是在政府内部运转, 政府自身是信访矛盾纠纷中的当事方, 信访人很难信任信访机构所做出的处理意见。因此, 需要一个独立的、公正的解决信访矛盾纠纷的平台和机制, 即说理评理机制。无疑, 信访的协商民主机制就是这样一种说理评理机制。但信访协商机制和方法并不完美, 其自身也需要不断创新和完善, 为此, 本文提出了若干相关改进建议。未来信访协商工作仍需思考两个核心问题:一是信访秩序问题, 即如何构建信访处理的说理评理等协商机制, 实现有序信访, 解决无理上访、越级上访和专业上访等难题; 二是信访效能问题, 即如何构建信访纠纷处理的第三方参与机制, 发挥第三方独立、中立、公正的优势, 如何让第三方的专家学者、律师、普通公众介入信访, 化解社会矛盾, 同时考虑如何将信访协商事务进行外包以提高信访协商的效能。