关于协商民主的定义千差万别, 但基本共识是存在的, 即协商民主指的是一个让参与者得到充分信息之后, 以平等、公开的讨论与沟通来达成共识的过程。协商民主的概念是从参与式民主这一概念延伸而来, 其根源可以追溯到卢梭的社会契约论。社会契约论预设了一点:人为了保障自己免于在恃强凌弱的原始社会中受到伤害, 从而将一部分自由以契约的方式授予政治权威, 让这个政治权威来保护自己。卢梭认为, 正因为人民与这个政治权威是直接授权的关系, 所以人民与这个政治权威为一个整体, 人民也应该拥有直接牵制这个政治权威的权利。因此, 参与式民主与代议式民主之间存在一定的紧张关系:通过选票所表达的集体意志(the will of all)并不等于整体意向(the general will)。对参与式民主来说, 代议式民主中以投票结果呈现的民意只是不同意志通过选票堆积出来的意志, 不一定表达了主流选民的真正意向。因此, 参与式民主强调, 若要找到主流选民真正的意向就必须通过由下而上的方式建立共识, 实践协商式民主, 并且必须在真正共识建立之前保证公民有充分的发声与参与渠道, 例如广设协商议事会等协商议事程序^[16]。

哈贝马斯和巴柏两位思想大家的民主类型学分析有助于人们进一步了解协商民主在民主理论论述中的位置。巴柏将民主分为三种类型:一是着重以投票的方式来形成民意的薄民主(thin democracy), 二是诉诸情绪、意识形态与认同来形成共识的团结型民主(unitary democracy), 三是鼓励人民积极参与政治并由互动来形成共识的强民主(strong democracy)。对巴柏来说, 强民主介于偏于冷漠的薄民主与过于激情的团结型民主之间, 它强调理性思辨而又不失于冷漠, 是一种较值得追求的民主形态^[17]。而哈贝马斯依循巴柏的民主分类, 进一步提出了三种相对应的民主模式:自由主义民主对应薄民主, 认为政治是不同利益的冲突; 共和主义民主对应团结型民主, 认为政治的目的在于通过正式的结构和法律来形塑社会共识; 协商民主则主张政治与宪法的目标在于提供协商的环境与条件^[18]。对哈贝马斯和巴柏来说, 协商民主是三种民主类型中的中庸之道。在这样的民主形态中, 公民既有意愿参与, 也能保有形塑共识所需要的理性和包容。

哈贝马斯和巴柏的民主分类论述勾勒出了协商民主的大致轮廓, 也扩大了参与式民主论述的范畴。参与式民主强调公民在面对多元意见时以理性的态度设身处地地去理解对方的立场, 并且在包容的态度下寻求彼此对不同意见的充分理解和共识。在此基础上才能再进一步勾勒出理想的民主蓝图:人民懂得通过政治谈论的方式, 或至少能够学会使用这种方式来形塑自己对公共政策或候选人的偏好, 并在这个动态的过程中找到最佳方案或人选。因此, 协商民主与参与式民主的推动者相信, 通过协商民主的教育或活动, 可以扩大理性讨论的空间, 形成社会大众协商的风气, 从而提升社会大众的民主素质。近年来, 尽管协商民主受到了斯坦福大学费希金教授等学者的赞誉, 并做了大量的案例研究, 但越来越多的学者对其理论的难题及其实践形式的局限进行了反思与批评。

协商民主的内涵包括参与和协商, 除了鼓励参与之外, 还鼓励民众通过真诚和理性申辩的过程来达到对公共福祉的共识。对协商民主的倡议者而言, 即使最后必须以投票的方式来做决定, 这种真诚和理性的协商精神仍应充分展现^[16]。所以, 对协商民主的推动者来说, 落实协商民主理想最为关键的是:提供条件让公民接触到多元资讯, 使其兼听则明; 让公民能够真诚而理性地申辩议题。从这两点来看, 西方当下通行的协商民主的四种主要实践形式似乎都能满足要求。只是, 并非所有的政治学者都乐观地看待现有协商民主实践的发展。在目前的欧美文献中, 协商民主理论本身受到了一些质疑, 大体可以归为以下四点:

1.代议民主与协商民主的关系不明确以及协商民主目标失焦

作为一种制度, 协商民主应该有自己清晰的目标。然而, 在西方学界, 协商民主与代议式民主的关系常常引起学者的争论, 若协商民主只是辅助的角色, 其相关理论可能需要清楚地说明协商民主与代议式民主如何互补才能达到最好的效果。

由于对协商民主的目标有不同界定, 学者在讨论协商民主实践时便出现了观点分歧。一种观点认为, 协商民主独立于代议式民主而发挥作用, 主张协商民主必须在政策制定过程中提升政策品质, 因此, 在协商过程中应该实现对不同意见和立场兼容并包的理想。另一种观点则认为, 协商民主只是代议式民主的补充, 强调协商民主的作用在于公民教育, 通过协商过程发展出公民社会中的德行特质, 如沟通、倾听、容忍、讲理等^[18]。观点上的分歧导致协商民主的制度和目标设计失焦。

2.权力关系的不平衡以及协商议题设定权的失衡

谁来参与协商以及谁来发动协商是协商民主在实践中频繁遇到的一个问题。虽然协商民主的理想是把所有人带进公共协商的场域, 但是, 在现实中无可避免地会出现某些人或团体发言的影响力大于另一些人的情形^[19]。即使大家有自由发言的机会, 仍然会有选择沉默的参与者。既然人类表达意见或沟通的方式不限于言说, 过度强调以言谈为核心的协商民主就有可能低估没有发声的参与者参与协商的资格和正当性^[20]。

大多数协商议题的设定都是出自政府或相关的委员会, 即使在参与协商的过程中能够保证参与者的代表性, 但这些参与者仍然很少能够直接提出某个议题进行协商。这种自上而下的议题发动权, 不仅指协商发动权的集中, 更为主要的意涵在于对议题设定权和参与者选择权的独揽。

3.协商议题内容与范围的不确定性

协商议题是否要受到限制?有学者主张协商的内容应该是法律和政策。的确, 最初的协商通常指政治机构对法律或是政策的审查, 例如大法官会议对宪法条文的协商, 立法机构对法律或政策的协商。但也有学者主张, 协商民主可以不预设协商主题, 协商的规则、规范性与道德性的议题, 乃至什么是公共善都可以拿出来协商^[6]。哈贝马斯在谈及协商时就把范围扩得很大, 他认为, 协商的场域越广越好, 最好包括人民生活的所有领域, 如工作场所、家庭等^[18]。由此可见, 协商的内容愈来愈广, 但是, 学者对哪些议题可以被协商并未达成共识。正如上文所言, 不少协商议题和内容都是由政府设定的, 而这极有可能导致公民所期待协商的议题与实际协商的议题不一致, 同时也会造成协商内容与协商主体之间不匹配。

4.协商共识的落实困境

上文我们已经论及西方协商民主与代议式民主之间的关系迄今尚未被充分厘清, 这不仅会造成协商目标的失焦, 同时还可能对达成的协商共识的落实带来困难。一方面, 如果不清楚协商与代议之间的关系, 协商民主的主办单位就可能有选择性地利用协商会议的结论来使其决策合理化。另一方面, 假如政府举办的协商民主只是咨询性质, 那么主办的机关原本就没有从制度上回应协商结论之必要。因此, 如果主办单位发现协商的结论与其既有立场不一致, 便有可能淡化、贬低结论的重要性与意义。

基于以上分析, 本文认为, 中国在推进协商民主建设的过程中, 要尽量避免以上这些主要的弊端, 以体系化与制度化等方式来推进中国协商民主的发展。

在理论的指导下, 西方社会在应对不同问题时进行了不同的协商民主实践, 也开发了一系列协商民主方法与程式, 主要有协商民意测验、公民陪审团、专题小组、大规模的协商大会等四种^[10]85-98。下面将简要介绍这些协商民主实践形态并分析它们的局限。

1.协商民意测验

与普通的民意测验不同的是, 协商民意测验首先要使被调查者获得充分信息, 同时在此基础上充分协商与讨论, 目的是达成一定程度的共识。这种方法需要按照严格的概率抽样方式抽取被调查者, 同时需要通过类似试验方法的前测与后测来判断被访者的态度是否通过协商与讨论得到一致改变。这种方法由西方学者发明, 费希金教授使用这种方式在世界各国开展了许多试验, 应该说, 它解决了普通民意测验的一些局限问题。

但这种方式需要专业人士的协助, 操作的费用比较高。更重要的问题是, 协商民意调查是政府或发起方自上而下的调查, 因此也极有可能出现上述由权力不平衡所导致的协商议题设定权力不平等的现象。同时, 如果没有相关的制度保障, 调查结果也很难直接应用于决策。

2.公民陪审团

公民陪审团脱胎于西方司法传统的陪审团制度, 但公民陪审团不仅仅限于司法活动, 它由一个代表政府的政府委员会开设, 由其选择议题和专家, 并以随机抽样的方式来抽取陪审团成员。专家的主要职责是为相关议题提供专业信息, 协助陪审团成员进行协商与讨论。陪审团成员在经过充分讨论后, 提供一个推荐报告给政府委员会。最终解释陪审团的建议并实际指导行动的是政府委员会。

这种协商方式的问题是参与范围较小, 也不能像协商民意调查那样声称获得了有代表性的样本。不过与协商民意测验一样, 其最大的问题便是协商的主办方有可能通过自己的控制权来左右协商结果的解释与落实, 使协商无法达到预期的效果。

3.专题小组

与上述两种方式不同的是, 专题小组这种协商民主方式的参与者并不是随机抽取而来, 而是直接由与该专题有关的所有个人与团体组成。他们可能对这个专题持有各自的意见与看法。由于这是一种只涉及一定区域内部分居民的方式, 因此与该议题相关的人员都可以参与, 这种协商民主方式的规模一般来说不大。

由于吸纳了与协商议题相关的人, 参与者对议题较为熟悉, 协商因而能够更深入地进行。不过, 这种方式最大的问题是, 虽然参与者都与议题息息相关, 但在程序设计的过程中没有解决不同参与者不同的话语权利所造成的不平等现象, 最后的结果极可能有利于掌握话语权的一方, 或者是不同利益的参与方很难达成共识。

4.大规模的协商大会

大规模协商大会是随着信息科技发展而产生的一种公民直接参与协商的民主方式。参与者可以在网络平台上直接表达自己对协商议题的看法, 而其他参与者可以直接做出回应。然后, 主办方将相关意见进行汇总, 形成一些解决方案和一个初步的建议报告, 每一个参与者都能收到这份报告。

这种协商方式的最大问题在于很难保障参与的深度, 最后的结果由于不能从制度体系中获得合法性, 不具有法律效力, 也很难被落实。此外, 主办方的主导权没有得到制度性的限制, 容易导致议题设定和共识解释的不民主。

在西方学界, 协商民主与代议式民主之间的关系长期以来争议不休。其实, 存在这种争议的一个原因就在于协商民主的多数实践并未与代议式民主很好地结合起来, 同时协商民主的相关理论也未能明确协商民主与代议式民主之间如何互补才能达到最好的效果。朝阳区将协商民主明确定义为党、政、群协商共治。党在我们国家政治生活的方方面面都被规定为领导者, 推进共商共治工程自然离不开党的领导, 街道党工委在推进共商共治中发挥着核心领导作用。社区居民选举的居民代表大会则对社区的重大事务拥有法定的决定权, 居民代表以及以代议方式选举的党代表、人大代表、政协委员, 在街道工作和社区事务中未必能够很好地代表广大居民, 并且政府各层级、各部门之间也存在诸多权责不清和发生矛盾的现象。面对这样的情形, 朝阳区的协商民主程式中明确规定:“ 对于权责划分不清的问题, 通过协商的方式予以明确划分和界定。” ^①(① 来自朝阳区党政群共商共治的制度规定。)笔者认为这是对传统的选举民主的一种扬弃, 它以协商的方式解决了代议式民主与协商民主可能存在的矛盾, 同时也进一步激活了基层民主。

制度化对协商民主的长效运转至关重要, 朝阳区通过制度设计使协商民主很好地运转起来。首先, 对协商议事程序的设定, 各级议事代表的产生、议案的来源与审议, 以及协商共识的落实, 党政群协商共治体系都有详细的规定。同时, 政府财政提供资金保障。有强大的资金保障能力, 才能更好地开展共商共治工程, 为社区居民办实事。其次, 协商是需要学习的艺术, 朝阳区通过对社区居民进行民主参与规则的培训, 激发了社区居民参与共商共治的积极性, 使他们明了如何在保障他人表达权的前提下来表达自己的诉求。最后, 信息公开透明是议事工作中民众参与的基础。只有做到信息及时与透明公开, 协商才能有效运转, 协商共识才能得以落实并做到有效的监督。

图1

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	图1 朝阳区党政群协商共治路径图①(① 图片及相关资料来源于笔者在该地调研时所收集的材料。)

在以往的协商民主实践中, 无论西方还是中国, 协商议题的设定主要由政府负责, 这使协商民主在最开始时就可能显得不太民主, 而朝阳区协商议题的设定有着丰富的民主渠道。

街道与社区的协商议题的来源由多方主体提供。其中, 社区居民、业主委员会、辖区单位、社会组织、辖区人大代表和政协委员、专家代表、街道办“ 办实事” 工程、市区政府的折子工程等, 都可构成街道建议案的来源。街道协商议事会主要通过入户征集、媒体征集、其他征集等方式征集需要协商的议题。街道议事协商办公室根据此前收集到的建议案, 按照“ 同项合并” “ 同类综合” 的办法形成跨社区建议案汇总, 然后将其提交给街道办事处主任办公会。街道办事处主任办公会讨论和形成本年度《街道问需工作报告》, 并遵循可行性原则, 依据建议案诉求拟定《本年度实事工程计划(征求意见稿)》。街道办事处主任将两份报告提交给街道议事领导小组和街道建议案审查委员会讨论^②(② 来自朝阳区党政群共商共治的制度规定。)。这种上下结合的方式使协商议题的设定过程更加民主, 也更能反映居民的实际需求。

西方协商民主方式的协商内容和范围具有不确定性, 从国家政策、伦理道德到地方议题都可以成为协商内容。正如上文所言, 西方协商民主实践的协商议题设定大多数由政府设定, 这导致了公民期待协商的议题与实际协商议题不一致, 同时也会造成协商内容与协商主体之间出现不匹配的现象。为了解决协商内容设定的这个问题, 朝阳区从协商程式的设定切入(详见图2)。

图2

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	图2 朝阳区协商议事内容的确定步骤①(① 相关资料来源于笔者在该地调研时所收集的材料。)

如图2所示, 朝阳区将年初前三个月作为问政季, 采取“ 三步走” 的形式集中开展问需、问计、问政活动, 引导居民参与实事项目的提炼、筛选、论证、决策、监督等各环节。居民代表、人大代表、政协委员、社会单位、社会组织、专家学者等参加大型问政会, 共同研究确定拟办实事项目。同时为便于群众随时反映需求和建议, 还设立了问需意见箱、网络问政平台等, 做到集中问政和常态问政相结合。

最后纳入协商的内容基本上是事关辖区发展、秩序、需求和服务等方面的公共事务, 既有属于政府工作范畴的公共服务事宜, 也有属于社区文化建设的公共活动; 既有街道及社区的公共硬件设施建设和配套问题, 又有社区精神与居民归属感、居民参与共治意识等软件建设问题。在某种程度上, 辖区内的一切公共事务都可以讨论和协商, 而协商的关键之处在于确立协商制度和规则, 完善组织体系, 明确各方在协商共治中的权责关系。这种协商内容与程序在一定程度上超越了西方协商民主内容的不确定性之争。

协商共识落实难是西方协商民主实践困境中最重要的一点, 如果协商共识不能有效地落实, 前期的一切协商程序都不再具有意义。北京市朝阳区的党政群共商共治有效运转的另一重要前提就是不同主体对共商共治工程实施项目和程序的监督与评价。根据图1最下面多方监督部分与图2的第三步, 我们可以清楚地了解监督与评价是如何进行的。

在朝阳区, 保障协商程序顺利运转的监督主体主要包括以下几类:首先是街道和社区的议事代表, 他们是社区居民选举或推选出来的民意代表, 具有监督的意识和能力。其次是辖区内的第三方社会单位代表以及人大代表、政协代表、学者专家等。这些成员是社区活动的重要参与者, 又是社会参与的专业推动者, 他们常常与街道和社区保持较好的合作关系, 同时也是社区居民信赖的民间精英。这样的群体作为协商者, 其优势不仅仅在于决策体系的输入端, 同时还在于输出端, 他们与政府和民间都有着较好的关系, 因此可以通过他们自身的渠道将协商共识传递给民众, 有利于协商结论的落实。

无论较之亚洲还是欧美, 中国协商民主的建构与进展都可以用“ 神速” 一词来形容, 具体表现为:第一, 中共十八大正式将协商民主列入社会主义民主政治建设范畴, 并且与选举民主共同构成社会主义民主政治。事实上, 对包括西方在内的协商民主理论研究和实践的积极探索引起了中央的高度重视, 并很快将相关理论成果的合理部分为我所用。第二, 各地协商实践不断推进新经验、新做法、新举措。第三, 更为重要的是, 在中共十八大后短短三年时间里就构建出了中国协商民主的体系, 标志是2015年2月通过的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》。《意见》提出, “ 构建程序合理、环节完整的协商民主体系” 。协商民主由政治领域扩展到经济、社会、文化、生态各个领域, 形成了由中央到地方直至社会基层, 从政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商到基层协商、社会组织协商纵横交织的协商民主网络体系, 协商民主将进一步向下延伸, 由高层精英走向社会大众。我们很难在西方国家中见到这样从政党到立法机构到政府再到社会的全方位、多维度的协商体系。

正如北京大学张静教授所说的, 要达到协商, 光提理念还不够, 还需要一些制度安排, 需要建立组织关系^①(① 参见张静《要达到协商, 光提理念还不够》, http://www.21ccom.net/articles/thought/zhongxi/20150902128506_all.html, 2017年7月3日。)。北京市朝阳区在实践过程中尝试建立组织关系, 形成了自己的党政群协商共治体系。同时, 值得注意的是, 他们借由制度设计解决了西方协商民主理论与实践中协商民主目标失焦、权力体系所导致的议题设定失衡、协商内容不明确以及协商共识落实难这四大问题。首先, 党群协商共治体系构建与制度建设理顺了协商与代议的关系。通过制度的运作, 让协商民主的讨论过程透明化, 并且适当地嵌入我国原有政治体系之中。其次, 在协商议题设定的过程中, 朝阳区的党群协商共治体系注意上下结合, 既能够结合政府的大局视野, 又能满足百姓的需要。再次, 通过问需、问计、问政程序解决了协商内容的程序民主问题。最后, 为了保障协商共识能够准确有效地落实, 朝阳区的相关监督与评价机制也高效地发挥了作用。

需要进一步说明的是, 朝阳区党政群协商共治体系的超越性首先是指北京朝阳案例对中国其他或以往地方实践的超越。在浙江温岭等地已经进行了非常杰出的协商民主实践, 温岭市将人大制度与民主恳谈结合起来, 使协商民主制度化之路走上了正轨, 而朝阳区的党政群协商共治体系则进一步使协商机制嵌入到中国治理体系的各个核心区域, 使协商的有效性或合法性大大提高。同时, 如图1所示的相关机制设置超越了中国许多其他协商民主实践的程式设计。

其次, 朝阳区党群协商共治体系的超越性是对西方经验的超越。这些超越伴随着中国协商民主的制度化努力与体系性建构。西方经验的有限性与制度性(代议制)限制带来了制度性的困境, 而中国的超越性在于协商与治理密切关联, 展现出的是协商式治理, 这正是中国协商民主的优势所在。加拿大学者马克· 沃伦提出了相对“ 选举驱动的民主化” 而言的“ 治理驱动的民主化” (governance driven democratization)概念^[21]。这个概念一开始并不针对中国, 但中国协商民主的发生与发展正好契合了这一概念。何包钢与沃伦探讨了中国协商民主兴起的原因, 在他们看来, 中国在政府主导下的协商民主实践的主要目的在于解决政府治理问题。政府通过协商民主制度提高治理能力, 从而缓解社会冲突, 降低社会治理风险^[22]。包括朝阳区实践在内的中国协商民主实践之所以走上治理驱动的民主化之路, 是因为社会经济发展所释放出来的多元化力量的增长, 而非选举式民主化的压力。这些多元化力量及其带来的新需求与新冲突使中国的治理制度变迁一直是增量变革。从历史制度主义角度来看, 增量的积累有可能达到一个决策关键点, 这样就有可能产生一种与原有制度显著不同的制度形态, 由此可能产生断裂, 出现了“ 治理驱动的民主化” 。朝阳区的党群协商共治体系正是这一过程的典型代表。

迈耶、罗恩通过研究发现制度的组织结构具有惊人的相似性, 似乎体现为某种规范化^[23]。这种相似性并不代表这种组织结构具有最佳的效率, 因此, 这种组织趋同性无法用理性选择来解释, 只能在理性选择之外寻找新的解释机制。组织社会学以合法性机制解释这种组织趋同性, 并将此视为组织运作的核心逻辑。然而, 这种机制并没有完全作用于朝阳区的协商民主制度创设。朝阳区的协商民主实践不仅没有在合法性机制的作用下模仿西方的协商民主实践形式, 实现其所谓的组织趋同化, 反而在某种程度上克服了西方协商民主实践形式所遇到的难题, 实现了一定程度的超越。那么, 这种制度创设的新路径该如何解释呢?

笔者认为, 受到历史制度主义总结的路径依赖机制的作用, 朝阳区将党政群协商共治体系嵌入中国党政体制之中, 获得了体制内外的广泛认同。协商嵌入党政体制意味着组织成员之间的新接触, 他们的互动为新价值的形成铺平了道路, 也为公共事务上的集体行动困境解决找到了方法。虽然将协商嵌入党政体制是受路径依赖机制的影响, 但嵌入产生了推动价值变迁的力量, 为制度创设形成新路径奠定了基础。