在诸多提高生育率的政策中, 现金补贴是最为直接, 也是最简单易行的办法^[7]。现金补贴政策是对生育孩子的家庭予以现金补贴, 通过调节家庭经济支持水平来减轻其培养孩子的经济压力, 从而提高其生育意愿。在各国的政策实践中, 现金补贴的种类较多, 包括生育津贴、育儿补贴、家庭补贴等, 比较典型的有法国、德国、瑞典、加拿大的魁北克省、俄罗斯等。从各国的实践来看, 现金补贴政策的实施有以下特点:

第一, 对实施对象的限制条件较少, 操作简单易行。现金补贴政策的资格认定较为简单, 可以直接根据孩子的数量、出生次序、年龄等情况以现金形式进行补贴, 而忽略家庭收入和其他因素, 因此在操作上更加简单易行。例如, 法国直接依据孩子的数量确定补贴资格和补贴金额标准^[8]410-421, 日本则直接依据孩子的年龄确定育儿补贴的范围和额度^[9]179-200。同时, 现金补贴在资金的使用程序上并不需要通过烦琐的法律途径, 增加了政策实施的便利性。

第二, 调节作用最直接。现金补贴政策直接提高了家庭收入水平, 减轻了家庭抚养孩子的经济压力, 从而直接影响生育行为^[10]。例如, 在以色列, 2002年已经有3个孩子的家庭如果再有1个孩子, 政府将额外提供每月640新谢克尔(以色列货币)的补贴, 大约相当于以色列家庭年平均收入的9%^[11]1-20; 在俄罗斯, 从2010年1月1日起实施家庭补贴政策, 每个生育孩子的家庭平均可以得到一次性补贴343 378.8卢布, 相当于俄罗斯人年平均工资的2.6倍^[12]961-973。

第三, 实施时间较早。在各项鼓励生育的政策中, 现金补贴往往作为干预生育的首选, 因此在各国的实施时间相对较早。例如, 法国在1918年已经开始实施生育家庭津贴政策^[13]113-128, 加拿大在1945年开始提供家庭津贴^[14]539-555, 以色列在1959年引入儿童补贴政策^[11]1-20。

第四, 补贴额度整体上呈现增长趋势^[15]。在不同时期, 各国根据自身具体情境设置和调整补贴额度, 补贴额度的改变大多是为了增加政策刺激, 但也有部分国家是因为国家政策的变化。从额度上看, 各国的现金补贴额度都呈现出增长趋势, 如从1980年到2003年, 德国每年每孩的补贴额度年增长率为3.6%, 爱尔兰的年增长率为6.5%, 比利时的年增长率为3%, 丹麦的年增长率为2.7%, 芬兰的年增长率为2.6%, 挪威的年增长率为2.5%^[1]503-519。日本、俄罗斯、瑞典等国也都先后多次调整了现金补贴的额度和范围^[9]179-200。从政策的受众范围上看, 各国都有扩大的趋势, 如意大利从奖励有3个孩子的家庭扩大到奖励有2个孩子的家庭^[16]; 日本从补贴3岁以下的孩子扩大到补贴16岁以下的孩子^[9]179-200。

第五, 政策指向性更为明确, 其中鼓励多孩的现金补贴政策为多数国家所青睐。例如, 在法国, 1995年后生育第二个孩子可领取665法郎, 生育第三个孩子可领取1 578法郎, 以后每增加一个孩子可多领取852法郎^[8]410-421; 加拿大在实施现金补贴政策方面也是更注重对更高次序的孩子的补贴, 从1988年开始, 补贴额度按新生儿在家庭的出生次序决定, 第三个或更高次序的孩子的现金补贴逐年增加, 从1989年的4 500加元到1992年的8 000加元^[14]539-555; 日本的现金补贴政策也更倾向于多孩家庭, 2004年9月, 排行第一和第二的孩子每月可得到5 000日元的补贴, 而第三及之后的孩子每月可得到10 000日元的补贴^[9]179-200; 在德国, 1999年给予排行第一和第二的孩子的育儿津贴为每月130欧元, 第三个孩子的育儿津贴为154欧元, 第四及之后的每个孩子的育儿津贴为179欧元^[17]498-512。

实施税收优惠政策的基本方式是通过减免家长的个人所得税来保障子女的基本生活需求和相关教育支出, 从而缓解父母养育子女的经济负担^[18]745-763。通过对鼓励生育的税收政策的研究, 可以发现税收政策的实施有以下特点:

第一, 税收种类设置和计算方式较为复杂, 增加了政策实施的难度。首先, 就政策种类而言, 税收优惠政策包括儿童税收抵免、税收扣除、未生育税收惩罚等, 种类繁多, 且往往多种政策叠加使用。例如, 加拿大在税收扣除的政策之外, 还有儿童税收抵免政策^[19]181-201; 法国政府从1920年开始利用税法从另一角度鼓励生育, 即惩罚未婚纳税人和没有孩子的夫妻, 向未婚无孩的纳税人征税时, 多征收除正常纳税额外的25%^{[20]1195-1207}。其次, 在进行税收减免之前需对家庭收入进行评估, 计算方式较为复杂。例如, 在美国, 1997年实施了有关税收优惠的税收减免法案, 规定每个孩子减免400美元, 年收入超过110 000美元的夫妇每1 000美元减免50美元^[21]; 西班牙实行税收豁免政策, 从应税收入中减去减免额度, 再应用相应的税率, 每个有3岁以下孩子的家庭可以额外减去300欧元, 有3岁到16岁孩子的家庭可以减去150欧元^[22]487-502。大量的收入评估和复杂的计算工作无疑给政策的实施增加了难度。

第二, 政策调节更为精细化, 指向更有针对性。鼓励生育的税收政策一般根据孩子出生次序的不同而采用不同的税收标准。西班牙的税收政策更倾向于提高对更高次序的孩子的减免额度, 在1999年, 第一个和第二个孩子的豁免额度为1 200欧元, 而第三及之后的孩子的税收豁免额度为1 800欧元。2003年, 税收豁免额度大幅提高, 第一个孩子为1 400欧元, 第二个孩子为1 500欧元, 第三个孩子为2 200欧元, 第四以及随后的孩子为2 300欧元^[22]487-502。

第三, 政策实施时间较晚。与生育现金补贴政策的简单易行不同, 税收政策的实施过程非常复杂, 实施前需要通过一系列的立法措施, 实施后需要后续的财政支持, 且实施周期也较长。因此, 除了法国在1920年实施税收政策鼓励生育, 其他国家都开始得较晚。如加拿大在1941年实施儿童税收豁免政策; 美国在1997年实施儿童税收抵免政策; 西班牙在1999年通过税收政策的阶梯性来鼓励大家庭; 德国在1999年实施孩子免税额, 即生育孩子可以从应纳税所得额中扣除免税额3 534欧元^[17]498-512。

产假种类包括分娩假、陪护假、育儿假等。产假制度的出现最初是为了保护妇女的工作权益, 但随着老龄化时代的来临和生育率的不断降低, 各国通过改变产假制度来扩大产假收益, 从而提高生育率, 常见的措施有延长产假时间、提高产假期间薪资比例、延长带薪产假时间等。这类政策关注了不同家庭类型和不同家庭成员的需求, 为生育孩子的家庭提供了时间安排、经济支持和工作保障^[23]。各国产假制度的实施有以下特点:

第一, 该政策为保护妇女工作权益而出现, 但为了鼓励生育而做出调整。在产假的时长方面, 生育率相对较低的国家普遍延长了产假时间, 比较典型的是德国, 从1927年的6周延长到1992年的3年^[24]247-266; 俄罗斯的产假时间从初始的12周延长到4年半。从产假薪资比例的角度来看, 瑞典女性工作者每个月的补偿薪资比例从60%增加到100%^[25]3-24。在带薪产假时间方面, 为了进一步提升政策效果, 扭转不断下降的生育率, 2009年俄罗斯全薪产假延长到140天^[12]961-973。

第二, 政策覆盖面广。产假制度因其具有保障妇女工作权益和女性劳动力供给的功能而被广泛使用, 根据Oun等的研究^[26]53, 截止到2010年全球已有167个国家实施了产假制度。

第三, 实施历史最悠久, 制度规定最完备。早在1878年, 德国就开始实行无薪产假制度, 此后又随着社会经济的发展多次修订相关产假法律, 调整产假期限和津贴标准以实现特定的立法目的。1986年, 德国产假制度更为细化, 第一个育婴假被引入, 最初的持续时间为10个月; 到1992年延长至每个孩子最多3年。各国对产假制度实施的资格规定、享受产假的具体时间、产假期间是否给予津贴、津贴发放标准等都进行了详细的规定。

第四, 男性产假被引入。这是鼓励生育的政策中最具特点的变化之一。瑞典于1974年建立新生儿父亲陪护假制度, 并于1976年建立父母育儿假制度, 从制度上保证了妇女的经济独立和男性抚育婴幼儿的家庭角色, 规定在孩子满8岁前, 父母有权享有共计480天的育儿假, 其中母亲和父亲各自专属享有60天, 其余360天由父母共同享有且自主安排^[27]190-213。挪威于1993年通过法案规定父亲可以有四个星期的延长假期, 即所谓的“ 爸爸配额” 。在1996年, 近80%的父亲使用了“ 爸爸配额” , 此外, 父亲使用共同产假的比例从4%上升到12%^[28]121-140。

第五, 政策实施成本较高且限制较多。首先, 产假的实施一方面减少了女性劳动力供给, 在一定程度上影响了经济发展^[29]259-282; 另一方面, 产假津贴增加了财政方面的压力。其次, 享受产假的限制较多。在瑞典, 享有育儿假必须满足在孩子出生前已为目前雇主连续工作满6个月, 或在过去两年内累积为目前雇主工作的时间满12个月^[27]190-213; 美国政府要求员工在之前的12个月中至少工作了1 250小时。因为这些限制, 只有45%的女性劳动力有资格享受休假^[30]99-111。

总体而言, 已有的研究支持现金补贴政策对提升生育率的积极作用^[31]。Bradshaw等对日本四个节点(1992年、2001年、2009年、2012年)的现金补贴政策进行了研究, 结果表明, 相对于其他方面的鼓励生育政策, 现金福利更能解决家庭抚育困难, 从而提升生育率^[32]119-128; Milligan分析了加拿大魁北克省1988— 1997年的新生儿补贴政策与1980— 2000年的总和生育率之间的关系, 比较了政策引入前与引入后生育率的变化, 并与同一时期加拿大其他地区的生育率进行对比, 其结论是新生儿现金补贴政策对生育率的提升有显著效果^[14]; Cohen利用以色列中央统计局1999— 2005年的面板数据, 根据补贴政策的变化来确定抚养孩子的边际成本的变化对生育率的影响, 研究发现, 抚养孩子的边际成本对生育水平有显著的正向影响, 儿童补贴额度每提高1%, 次年妇女怀孕的可能性增加0.176%^[11]1-20。

具体来看, 影响政策实施效果的因素主要有:

第一, 补贴力度。以加拿大魁北克省为样本的研究发现, 每增加1 000加元的补贴额度, 可使婴儿出生概率提高16.9%^[14]; 以以色列人口为样本的研究发现, 儿童补贴额度每提高1%, 次年妇女怀孕的可能性增加0.176%^[11]; 以日本家庭为对象的研究发现, 生育津贴每增加100 000日元, 婴儿出生率提高0.017%^[33]40-58。

第二, 父母的受教育程度。研究显示, 受教育程度低的父母更容易受到这一政策的影响。例如Arnstein等使用挪威1998— 2005年人口登记数据研究生育现金补贴政策对第二个孩子出生的影响, 发现现金政策更易被低学历父母所接受, 高学历父母则对现金政策期待不高^[34]149-169。Lutz等的研究也支持了这一观点^[35]699-720。

第三, 家庭收入。已有研究显示, 低收入水平的家庭更容易受到补贴政策的影响^[36]。Cohen以30万名以色列妇女为样本的研究表明, 补贴政策对不同收入水平的家庭的影响是不同的:对低水平家庭的影响是积极的, 对高水平家庭的影响则是消极的^[11]。Marshall使用HILDA的2001— 2008年的调查数据, 也发现现金补贴政策对低收入家庭影响更大^{[37]1541-1566}。

第四, 孩子出生次序。已有研究表明, 现金补贴政策对第三和更高次序的孩子的出生影响大于第一或第二个孩子, 因此, 现金补贴政策刺激了第三或更高次序的孩子的出生。例如, Cohen的研究显示, 育儿补贴对更高次序的孩子的出生具有积极影响^[11]1-20; Milligan的研究发现, 加拿大的新生儿现金补贴政策对第三和更高次序孩子的出生率的影响更为显著^[14]。这是因为几乎每个家庭都有生育孩子的期望, 因此, 对低次序出生(出生较早的第一、二个孩子)的孩子的需求是刚性的, 不太容易因政策刺激而变化; 而高次序孩子的出生因其非刚性需求而更容易受到政策刺激。

第五, 宏观经济。Mcnown等的研究分析了加拿大自1918年以来采取的现金补贴政策和1947— 1999年的生育率数据, 通过时间序列模型估计生育率时间序列数据和女性劳动力的参与率、女性工资、男性收入、女性教育和儿童福利之间的相关关系, 结果表明, 现金补贴对生育率的弹性为0.7, 但其绝对值小于女性工资和男性收入对生育率的弹性。因此, 在实行儿童福利政策时要考虑经济因素的变化, 并适当调整政策的实施力度^[38]237-254。

总体来看, 税收优惠政策对生育率的影响并没有取得一致的结论。Haan等以11 000个德国家庭为样本, 研究税收减免政策对女性生育的影响, 结果表明, 税收减免政策的实施不但提高了所有女性的劳动供给, 还提高了受过高等教育的女性的生育率^[17]498-512。Park等通过对美国1999— 2005年6 349个样本纵向数据的分析, 发现税收抵免政策对女性生育率有积极和显著的影响^[21]。

但Georgellis等利用美国1913— 1984年的生育数据, 使用WAP模型分析税收豁免政策和孩子生育意愿的关系。研究发现, 税收豁免对提高生育意愿没有显著影响, 而且由于多重因素的共同影响, 边际生育意愿甚至是递减的^[39]。Ridao-Cano等发现, 税收政策的优惠对生育能力的提升作用可能会被其他经济力量带来的负面影响所抵消^[40], 例如女性工资在20世纪90年代增长了7%, 这降低了31%的生育率; 另一方面, 同时期20— 24岁男性工资的增长会使生育率上升16%。具体来看, 影响实施效果的因素主要有:

第一, 育龄妇女年龄。Ridao-Cano等的研究支持这一观点, 他使用1948— 1997年的数据研究税收减免对美国不同年龄层女性的生育率和女性劳动力供给的影响, 结果表明, 该政策对20— 24岁的年轻女性的生育率影响较大, 但25— 34岁女性的生育率则不太受免税等经济变化的影响^[40]。

第二, 家庭收入水平。在既定的税收优惠政策下, 家庭收入水平的不同使豁免额度和比例各不相同, 收入水平高的家庭可以享受到更多优惠。Chen研究了法国1929— 1981年税收鼓励政策对生育率的影响, 发现税收优惠对生育率的影响因家庭收入水平不同而呈现差异, 富有家庭比贫穷家庭更容易受到税收优惠政策的刺激^[41]253-272。

第三, 教育水平。Azmat等的研究发现, 针对生育的税收综合优惠能够显著提升生育率, 这些影响在受教育程度较低的女性身上更为明显^[22]。

总体而言, 鼓励生育的产假政策对生育的影响是积极的。瑞典和俄罗斯的经验都肯定了产假制度对提升生育率的积极作用。Bjö rklund分析了瑞典1925— 1958年出生的女性的生育数据与1960— 1995年间产假政策之间的关系, 结果表明, 产假政策确实提高了生育水平, 缩短了孩子的出生间隔^[25]。Gerber等使用估计离散时间风险模型对1985— 2000年的俄罗斯生育数据进行了分析, 发现产假对生育率有积极影响^[42]。

但另一方面, 也有研究认为产假制度对生育率的提升作用是微小的。Thyrian等利用德国2005— 2008年的生育数据研究产假政策对生育率的影响, 并对新产假政策实行前后的出生率进行了对比^[43], 研究表明, 新的产假政策能提升怀孕母亲的收入水平、改善社会经济状况和增加就业率, 但对生育率的影响则较为微小。同样的, 在法国, 产假制度的实施对生育水平的影响较小^[44]5-14。

具体来看, 产假制度的效果受以下因素影响:

第一, 家庭收入。较之于低收入家庭, 产假制度对高收入家庭有更大的生育刺激。Jochen的研究表明, 相比低收入家庭, 高收入家庭已经具备了更好的抚养孩子的经济基础, 时间因素成为其生育的最大制约因素; 而低收入家庭即使获得更多的生育和抚养孩子的时间, 也会受到收入限制, 因此, 产假制度对高收入家庭有更大的积极刺激, 产假政策实际上是鼓励高收入家庭多生一个孩子, 而不是鼓励其他家庭生育^[43]672-689。

第二, 产假制度通常是通过提高女性劳动供给来提高生育率。产假制度保证了女性不会因为生育孩子而被解雇, 从而提高了女性劳动参与的积极性^[23]。Gerber等的研究表明, 俄罗斯产假有助于缓解工作和生育之间的冲突, 产假制度的实施既增加了妇女劳动力供给, 又提高了生育率^[42]。Thé venon等使用定性的方法研究生育率与产假政策的相关关系, 认为产假政策为生育和女性劳动力的参与创造了有利条件, 而且, 产假政策对生育率的提升比经济刺激更加有效^[45]。Rindfuss等分析了欧洲等低生育率地区20世纪70年代和90年代的女性工作参与度以及总和生育率的数据, 认为产假政策可能会促成更高的女性劳动力供给和更高的生育能力^[46]。

总体来看, 现金补贴、税收优惠以及产假制度都对生育率的提升有积极作用, 但具体的提升程度会因不同国家、不同情境、不同政策力度而不同。Baizan等通过对2004— 2009年16个欧洲国家共69 213个样本的妇女生育率数据和家庭福利、产假等鼓励生育政策的分析, 发现在一些国家, 促进家庭照顾、直接提供现金补贴能够促进生育能力; 而在有些国家, 关注妇女平等如产假或产假补贴等, 对生育率的提高效果相对较弱, 但对男性工作条件的改变如产假陪护等, 反而对生育率有很大的提升作用^[47]1-30。

从影响因素来看, 政策实施效果都受到教育水平、家庭收入、多孩倾向等因素的影响, 而政策的指向性更为重要。比如Nakajima等通过调查、分析随机选择的9 000个日本家庭来估计当地政府实施的多种生育政策的影响, 结果发现, 鼓励多孩的政策可能对生育产生实质性影响; 同时还发现, 某些非现金福利生育政策的影响大多发生在都市家庭, 这些影响的强度取决于家庭收入^[9], 因此, 政府需要更大力度地推行非现金形式的政策来促进日本的生育率。

现金补贴政策的有效性与其实施力度有关, 补贴力度越大, 政策实施效果越好。从已有经验来看, 政府的财政支持力度直接与政策效果相关。例如, 法国是欧洲出生率最高的国家之一, 2010年总和生育率是2.02, 这得益于法国强有力的财政支持。2011年, 法国政府在鼓励生育方面的相关财政支出达到了830亿欧元, 占国内生产总值的5%。俄罗斯的生育水平近年来有大幅回升, 与此相关的是政府的大规模财政投入, 2014年, 俄罗斯联邦政府为鼓励生育的拨款达到了101亿卢布(约合2.8亿美元)。与此相对的是, 意大利政府在刺激生育方面投入不足, 尽管2014年新出台的津贴制度增加了补贴额度, 政府为家庭提供每月80欧元津贴(法国为177欧元), 该津贴将支付到婴儿3岁生日为止(法国发放津贴到6岁), 但年收入达到25 000欧元以上的高收入家庭则无法获得津贴, 这意味着三分之一的父母被排除在外。

从生育节点来看, 法国是欧洲唯一一个还保持较高生育率的国家, 这与其较早意识到生育危机, 并及时采取鼓励生育政策有关。法国政府开始意识到生育问题并采取措施是在1918年, 此时法国的总和生育率为2.75, 其鼓励生育政策的实施远早于其他同等生育水平的国家。如今生育问题比较严重的国家, 一般都对生育问题干预较晚。如意大利1971年才开始实施鼓励生育政策, 此时其总和生育率为1.89; 日本在1981年才开始实施生育津贴, 此时其总和生育率为1.74^①(①数据来源于世界银行数据库, https://data.worldbank.org.cn/indicator/SP.DYN.TFRT.IN?locations=JP, 2017-04-19。)。因此, 从各国的经验看, 较早进行政策干预能够为政策的实施预留较大的可调节空间, 也更容易产生效果。

从已有经验来看, 由于实施起来比较简单方便, 在鼓励生育的早期最先采用的一般是生育现金补贴政策, 因此, 在鼓励生育初期可以考虑这一政策, 但要结合国家财政预算等因素, 因地制宜地制定相应政策。除了现金补贴政策, 税收政策可作为第二阶段的鼓励生育政策, 因为在第二阶段各国家庭的收入水平都有所提升, 税收对较高收入的家庭有更大的刺激作用。比如加拿大从1945年开始实施税收政策来鼓励生育, 美国从1997年才开始实施税收政策等。产假制度的实施虽然相对较早, 但当时更多的是为了保证工作权益和提高女性劳动供给; 而从提升生育率的角度考虑, 产假制度的实施年份相对较晚, 可以在时间上和实施上作为与其他两种政策相互配合的辅助型鼓励生育政策。

政策内部配合。由于各种政策的特点、覆盖面、实施程序、显效时间的不同, 各国在实施鼓励生育政策时往往同时采用多种政策, 从而起到互相补充、互相增强的作用。比较常见的是现金补贴政策与产假制度结合, 在享受产假的同时也有育儿补贴。有些国家规定有资格享受产假的家庭才能申请育儿补贴; 而有些国家则将多种政策组合起来, 陆续推出, 以期短时期内取得增强的效果。例如法国在1918年实施现金补贴, 在1920年就开始实施税收优惠制度, 扩大鼓励生育的政策效果; 俄罗斯的鼓励生育政策包括对生育第二个及更多婴儿的家庭提供补贴, 允许产妇享受140天全额津贴产假, 向多子女家庭免费提供住房用地, 对生育超过10个孩子的妇女授予“ 英雄母亲” 荣誉称号并给予物质奖励等一系列措施。

政策外部配合。除了生育政策之间的配合, Miljkovic等学者也认为单独的鼓励生育政策对生育率的积极影响很小, 但与一些其他社会经济因素如就业和移民政策等配合, 则会产生更大的影响力^[12]。例如, 在俄罗斯, 创造更多的就业机会和改善医疗保健的综合的经济政策对总和生育率的积极的影响大于单一的奖励性政策。此外, 政策实施环境也是必要的保障。在实施税收优惠政策之前, 需要为税收优惠政策提供合法身份, 需要通过一系列立法措施, 如西班牙的税收优惠制度对税收减免额度与比例有严格的规定, 实施过程中需要严格按照法律规定进行税收减免和扣除。

不同的鼓励生育政策的效果各不相同, 为了更好地提高政策的效度, 应该更有针对性地对政策内容进行精细化设计。在政策的指向性方面, 鼓励一户多孩的政策更容易产生影响, 法国、意大利、芬兰等国家的经验表明, 多孩政策对高次序出生的孩子效果明显, 因而鼓励多孩和大家庭的政策在提升生育率方面应该优先考虑。税收政策可以通过更为精细化的设计对不同特征的群体进行针对性调节, 税收减免的额度和比例因孩子的出生次序、年龄、家庭收入水平的变化而变化。法国的经验表明, 富有家庭比贫穷家庭更容易受到税收优惠政策的刺激, 因此, 与现金补贴相反, 税收优惠应向家庭收入水平更高的富裕家庭倾斜。产假方面, 男性产假是一个创新, 以法律形式承认了新生儿父亲在照顾婴幼儿方面的作用。瑞典等国的经验表明, 应该充分认识到, 在新生儿父亲陪护假和父母育儿假制度中融入家庭角色的性别平等观念, 通过法律规定父亲的家庭责任, 不仅能促进男女两性职场中的机会平等和家务劳动中的责任分担, 而且有利于消除就业性别歧视。