引用本文
王诗宗, 杨帆. 政府治理志愿失灵的局限性分析——基于政府购买公共服务的多案例研究[J]. 浙江大学学报(人文社会科学版), 2017,47(5): 184-195
Wang Shizong, Yang Fan. The Limitations of Governance on Voluntary Failure: A Multi-case Study on Government Purchase of Service Contracting[J]. JOURNAL OF ZHEJIANG UNIVERSITY (HUMANTIES AND SOCIAL SCIENCES), 2017,47(5): 184-195  
Doi:10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2016.05.103
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政府治理志愿失灵的局限性分析——基于政府购买公共服务的多案例研究
王诗宗, 杨帆
浙江大学 公共管理学院, 浙江 杭州 310058

[作者简介] 1.王诗宗(http://orcid.org/0000-0001-8618-1655),男,浙江大学公共管理学院教授,博士生导师,主要从事社会治理、非政府组织研究; 2.杨帆(http://orcid.org/0000-0003-0904-597X),男,浙江大学公共管理学院博士研究生,主要从事公共政策、社会组织研究。

收稿日期: 2016-05-10
摘要

在政府购买公共服务的活动中,社会组织一向被学界视为匡正政府失灵与市场失灵的重要部门;而另一方面,潜在的志愿失灵的困境也需要政府的匡正。实地调研发现,政府在解决志愿失灵问题时也存在自身“失灵”的现象。具体而言,政府并不能完全解决社会组织资金短缺、服务内容及对象偏差、服务供给决策中的家长制作风等问题,难以通过社会组织的参与来达到预期的社会效益。而社会组织面临来自政府支配和绩效考核的压力,不得不将有限的资源和主要精力用于应对政府或第三方评估。因此,简单地认为政府可以匡正志愿失灵的观点或许是一种想象:政府在治理志愿失灵的过程中,由于自身的局限性而难以帮助社会组织实现应然的社会目标。因此,除期待社会组织的成熟和自治能力外,进一步深化政府自身的改革应是良性有效的政社合作的必要前提。

关键词: 政府购买公共服务; 社会组织; 志愿失灵; 社会效益; 第三方评估
The Limitations of Governance on Voluntary Failure: A Multi-case Study on Government Purchase of Service Contracting
Wang Shizong, Yang Fan
School of Public Affairs, Zhejiang University, Hangzhou 310058, China
Abstract

Social organizations have always been taken as the key to adjust the government failure and market failure in the public services purchased by the government. On the other hand, scholars, represented by Salamon, also point out that the government intervention is needed in case of the potential voluntary failure of the social organizations. Anyhow, the norms of research and theoretical framework need to be verified by the actual social contexts to avoid conflicting statements from being supported by the same empirical evidence. In addition, the refinement and revision of theoretical framework should be based on the specific experiences from different countries.

The investigations on 6 Government Purchase of Service Contracting (GPSC) cases in 5 different cities in China indicate that regional governments are not only incapable of completely solving the problems leading to ″voluntary failure″ but also make it more complicated. The findings are as follows: First, the major problem for social organizations as contractors is fund insufficiency. This hampers the social organizations from adopting a long-term scheme to achieve public goals and to improve themselves in terms of the unsustainable resource. Nevertheless, the fund for the government cooperative projects is usually fixed and stable i.e., the government does not provide extra support to the contractor for the process-based needs, meanwhile, the contractor could barely get any support from other channels. Second, in the process of carrying out a service project, service targets and contents designed by the contact risk being replaced due to the external changes, and in turn leading to a new particularism. It is difficult to be avoided for both government and the social organizations in the project planning stage since the original intentions of a specific public service are put forward with limited rationality by the two sides. Social organizations have to find a contingent strategy to operate the public service project when the objects of targets and measures in the contract are hard to be matched. Third, the behavior of governments in the service performance evaluation causes a new kind of patriarchal intervene. Namely, the quantitative assessment about the quality of service conducted by governments or the third-party agencies hired by the former, not the social organizations, substantially affect the final procedures and ways of service delivery. Fourth, due to the fuzzy administrative duties and obligations, governments are lack of motivation and institutional responsibility to supervise the quality of service.

The cases indicate that the expected social benefits failed to be achieved through the activities dominated by social organizations in the cooperative framework constructed by government. In other words, Government controls the main financial and human resources of social organizations which are essential to the delivery of public service. Nevertheless, under the pressure of performance and achievement evaluation based on the institutional legitimacy, social organizations have to spend their limited resources and most of time to deal with the assessed paperwork. Although the paperwork holds potential benefits to the evaluation of government performance but usually deviate from the real goals of service itself. These assessments are mainly sponsored and supported by government, while the third-party agencies also need to follow the will of government to focus on the quantitative indicators whether or not to be qualified formally, not the real social benefits that have been increased by the public services.

It may be probably a myth to just admit government can be effectively to solve the problem of voluntary failure, especially in the real context of China. In this paper, we try to show the re-failed interventions from government to social organizations and explain how these phenomenon come into being. We also try to modify the classic cognition and provide new insights about how government can effectively to solve the problem of voluntary failure in the social context of China. The government still maintains the characteristics of its own failure and hardly to help social organizations to avoid voluntary failure. Besides the expectation for the maturity and autonomous ability of social organizations, the profound reform of government itself should be regarded as a necessary precondition for achieving effective cooperation.

Keyword: GPSC; social organization; voluntary failure; social benefit; third-party assessment

社会组织参与政府购买公共服务的活动已经成为政府与社会合作的重要方式[1]。社会组织的多样性、灵活性、志愿性等特征可以在匡正政府失灵与市场失灵方面发挥重要作用; 另一方面, Salamon等学者发现, 承接公共服务的社会组织普遍存在志愿失灵现象, 需要政府的介入和匡正[1]。理论命题需要现实情境的验证, 方能避免相互冲突的观点得到同样经验证据的支持[2]。应用基于志愿失灵类型而形成的分析框架, 本文对国内五个城市不同类型的六个政府购买公共服务的案例进行了研究, 尝试回答在国内政府购买公共服务的活动中, 政府是否能够有效化解社会组织的志愿失灵问题?抑或由于自身局限而成为志愿失灵的推手?进一步地, 本文将对志愿失灵的解释维度进行中国情境下的批评和重新解读, 以期为政府匡正志愿失灵的理论做出贡献, 这种努力也可能对未来实践的应然方向有所揭示。

一、 理论回顾
(一) 非营利组织对政府及市场的补充

因福利国家兴起而更加大行其道的官僚制, 也因福利国家的衰退而面临严厉的批评。面对传统官僚制的弊端, 众多研究者提出了用市场化模式改革政府管理活动的建议, Osborn、 Gaebler便是其中的代表[3]。对于发展中的社会而言, 一个重要的问题就是如何建构促进市场与非市场机构之间的合作框架[4]。将服务供给或安排与服务生产加以区分, 是整个民营化概念的核心, 也是界定政府角色的基础[5]。不过, 市场与政府在运作过程中存在不可避免的负外部性[6], 并且在两者合作中, 负外部性无法凭借单独一方加以解决。同时, 由于部分政府购买公共服务的成本需要依托市场机制转嫁给消费者, 但消费者不愿意为本可以免费享用的产品付费。“ 搭便车” 问题往往使两者的合作陷入困境。

一般认为, 非营利组织的参与可以有效改善政府直接提供, 或向私营企业购买公共服务的方式。Weisbord提出, 在提供公共物品方面, 非营利组织具有专业性和灵活性, 它提供的数量取决于公民需求的多样性[7]。其优点体现在两个方面:第一, 政府向非营利组织购买的公共服务经常比政府直接提供的服务成本低[8, 9]。政府从公共产品的直接提供者、生产者转变为安排者、购买者, 可以摆脱直接生产的低效率[10]。Demone、Gibelman[11]以及Hatry、Durman[12]的研究表明, 在政府购买公共服务中, 社会需求可以直接传达到非营利机构的主管部门, 减少了服务传递过程中的成本。第二, 政府购买非营利组织提供的公共服务可以有效提高服务质量, 并且可以在服务质量与成本之间取得双赢[13], 尽管这种观点也曾经遭受质疑[14, 15]。

(二) 政府与志愿部门的复杂关系

尽管社会组织对弥补政府或市场失灵的作用已经得到了确认, 但相关讨论的重点仍然放在政府和市场这两大主体上, 对社会组织功能和地位的解释仍然有待丰富。

Salamon曾分析了20世纪末美国政府与非营利部门大规模合作出现的现实情况[1]:(1)20世纪70年代末, 私人非营利部门已经成为提供那些由政府出资购买公共服务的主要部门, 相应地, 政府也成为提供服务的非营利机构主要的资金支持方。尽管如此, 非营利部门还是在很大程度上被政策讨论和学术研究忽视。(2)政府与非营利部门的关系被忽视不仅因为研究的缺乏, 更在于理论的不足。“ 福利国家” 和非营利部门的理论没有给日益发展的“ 政府— 非营利部门” 的伙伴关系留下多少概念的空间。建立在购买者与消费者差异基础上的“ 合约失灵” 理论, 提出了社会组织作为代理者的角色[16], 却不能解释政府对社会组织监管和税收豁免政策的出现[17]。鉴于此, “ 第三方治理” 的理论被引入, 强调政府与社会组织之间的责任共享。(3)20世纪80年代早期的“ 里根革命” 为政府与非营利部门合作带来了误导。尽管政府希望通过降低税率、提高税后收入等政策使更多的钱用于私人慈善捐赠, 但忽略了税收和私人捐赠之间真正的关系。在增加税后收入的同时, 降低税率也减少了财政方面对慈善捐赠的激励。在此基础上, 强大的利益相关者[18]、竞争性募捐市场[19]以及对提供服务的绩效评估指标[20]等, 逐渐成为解释社会组织成功或失败的重要因素。

值得注意的是, 尽管Salamon强调责任的共享, 但在他看来, 非营利部门并不是市场和政府的替代性满足机制; 相反, 政府是弥补志愿失灵的有效机制。

(三) 志愿失灵的维度

从静态的结构来看, 政府购买的服务具有公共物品或准公共物品性质。公共物品供给困境模型可以部分解释政府与社会组织合作中的无效行为, 该模型关注投入公共物品生产的资源水平与公共物品供给水平之间不匹配的关系[21]。运用类似的逻辑可以在公共物品的生产函数中对成本— 收益问题进行模拟[22]。从动态的过程上看, 在政府与社会组织的互动中, 具有社会性目的的组织所参与的合作过程包含了组织间意志的相互妥协[23], 没有任何一方可以脱离另一方而单独存在。在综合了结构与过程的分析后可以发现, 志愿部门的弱点正好是政府的长处, 反之亦然。

Salamon将志愿部门的弱点总结如下[1]47-50:(1)慈善不足。关于集体物品生产中固有的“ 搭便车” 问题, Olson的“ 集体行动逻辑” 的隐喻模型进行了较为有力的解释[24]。公共物品供给中的边际效益递减对参与者持续的成本投入存在负向激励。Salamon认为只有当资助是非志愿的, 例如税收, 这些资源才会稳定而充足。(2)慈善的特殊主义。志愿组织及其捐助人集中关注人口的特殊亚群体, 特殊主义以及由此相伴而生的偏爱, 不仅会导致覆盖面上的严重缺损, 而且会带来服务的重复和浪费。(3)慈善的家长式作风。志愿机构对社区问题做出回应时, 不可避免地将界定社区需求的权力授予那些控制着志愿机构最重要资源的人。只要私人慈善是志愿部门的主要支持, 那些控制慈善资源的人就能决定该部门做什么、为谁服务。而政府可以通过建立责任体系而不是用特权来部分减少慈善的家长式作风。(4)慈善的业余主义。这是指志愿机构用业余的方法来处理公共服务中的问题。例如, 照顾穷人、精神病患者以及未婚妈妈的责任往往被委托给了好心的业余人士, 他们的主要职责是道德劝诫和宗教指导, 而不是医疗补助或就业训练。

由此可见, 既有的志愿失灵框架从涵盖的分析单位和层次上讲已臻于完善, 但其中的具体解释是否能够得到中国经验的支持却仍然存疑。因此, 在探讨国内政府购买公共服务中的志愿失灵现象时, 需要充分重视中国的现实情境。

二、 分析框架和研究设计

通过对比可以发现, 在制度、政策与社会组织发展历史等方面, 国内政府购买公共服务的现实背景与Salamon“ 志愿失灵” 理论的提出背景存在差异。

第一, 我国政府与社会组织的合作时间较短, 尽管上海市浦东新区、卢湾区, 以及南京市鼓楼区、宁波市海曙区、深圳市等地结合自身实际陆续开展了各具特色的政府购买公共服务活动, 但总体上, 这仍然是一个较新的领域, 在进展程度及方向上均存在显著的地区差异。

第二, 在国外, 秉持自由主义态度的研究者担忧政府对私人慈善机构的资助会妨碍更为可取的专业照顾体系的发展[25, 26, 27]; 秉持保守主义态度的人士则担忧国家在公共服务的提供中介入过多并控制社会[28]。而在中国, 政府购买公共服务的主要风险可能在于“ 内卷化” , 这是由于政府在购买公共服务的变革中被赋予新的职能, 可能只是为了应对特定的制度环境[29], 如自上而下地建设服务型政府的压力等。

第三, 社会组织的运作环境受到更多的条件限制。行业协会商会的注册登记遵循“ 一业一会、一地一会” 原则[30], 尽管目前部分省份已经取消了双重管理的体制, 但并未全面推行。

由于上述差异的存在, 本文将借助志愿失灵的概念维度生成分析框架(见图1), 结合中国目前的具体情境进行检验, 探究政府在应对志愿失灵中的角色定位和作用, 分析国内政府购买公共服务中存在的志愿失灵的具体特征。

图1 志愿失灵的分析框架

本文所考察的承接政府公共服务的社会组织具有纯公益性, 或者仅有有限的收费项目以维持组织正常运营。研究选取了国内五个城市六个地方政府购买公共服务的案例(见表1), 分析不同类型的政府购买公共服务中志愿失灵的表现。案例分类筛选的主要依据是合作模式, 包括三种:依赖关系非竞争性购买模式①(①该模式的特征是:承接服务的社会组织通常是购买服务的政府部门为了购买服务任务而建立的, 与政府部门保持“ 上下级” 关系。)、独立关系非竞争性购买模式②(②该模式的特征是:承接服务方是已经存在的社会组织, 因为政府购买公共服务的事项而与政府部门发生合作关系, 但并没有公开竞争的购买程序。)以及独立关系竞争性购买模式③(③该模式的特征是:选择程序是公开的竞争方式, 承接者自愿参与, 购买者公开选择。)。运用扎根理论对访谈和文献资料进行三级编码, 抽取意义项并归类。

表1 研究选取案例基本情况
三、 案例分析
(一) 资金不足的表现

资料显示, 尽管理论上政府对社会组织的财政支持具有稳定性, 但由于目前国内政府购买公共服务的经费多以专项形式提供, 未纳入常规预算, 且资助数额有限, 经常不足以为社会组织提供稳定且持续的财力支持。通过案例分析可以看出, 尽管承接公共服务的社会组织在提供服务的性质、与政府的合作模式、融资方式等方面具有不同特征, 但都普遍面临资金匮乏的问题, 从而限制了公共服务的范围和质量(见表2)。

表2 不同案例的资金问题表现

承接政府公共服务的社会组织在资金方面的问题主要表现在两个方面, 分别是政府财政支持不足以及财源有限。

第一, 政府财政支持不足。例如, 案例1中, RJ工疗站在2010— 2013年获得政府投入资金328.73万元, 社区和居民自筹资金55.43万元, 政府投资占筹资总额的85.57%, 平均每年可支配资金为128.05万元; 除去工疗站购置设备、物资、场地租赁费用与招聘人员工资外, 几乎没有剩余的资金提供给残障人士开展深入康复活动, 并且由于前期投入较大, 余留的资金难以维持组织的发展。在案例5中, 企业自主支持是AH援助服务中心的主要资金来源, 但企业是以营利为目的, 并没有义务无偿地对项目进行长期投资, 一旦政府从项目中退出或减少资助, 企业能否继续支持就存在不确定性。在案例4中, YQ互助中心尽管得到了街道办以及企业的支持, 但并未享受免税资格。在案例6中, 家庭综合服务中心每年可以从街道办获得200万元的经费支助, 尽管不存在分期资助中的滞纳风险, 但在一些开支较大的项目中往往捉襟见肘。案例2的情形与之非常类似。在现实情况中, 政府的资助对社会组织而言意义重大, 然而, 以上几个案例均显示政府的投入与成本是脱节的。Hansmann的研究发现, 政府资助和项目服务费用的可利用性越高, 社会组织的数量也就越多, 并且可以推测, 政府资助同样能够影响到社会组织的成长规模和速度[31]。社会组织自身能够扩展那些可以促进资助增长的活动, 以此来获得政府更多的资助和支持[32]。但如果从政府中获得的资金支持一直有限, 社会组织就不能通过服务的设计来获得更多预期的收益, 其提供服务的范围和内容也必然会受到限制。

第二, 财源有限。Schiff和Weisbrod的研究表明, 政府对社会组织财政支持的下降会促使社会组织提供可以获得收益的商业活动来维持其运营。并且, 还有一个重要因素就是社会组织可以在商业活动中获得税收减免[33]。但在国内, 承接政府公共服务活动的社会组织多数依附于政府, 并不具有独立的融资能力。在上述案例中, G市家庭综合服务中心的财政支持来自政府, 没有其他渠道; 案例1、3尝试结合多渠道资金来源, 甚至引入部分收费项目, 但营利性服务内容单一, 收支难以平衡。并且, 如果社会组织提供大量有偿服务, 就会面临两个问题:改变组织性质的危险以及是否有与市场化服务相竞争的能力。已有研究表明, 在儿童照顾、家庭医疗照顾等福利导向的产业中, 如果发生非营利部门与营利性企业之间的竞争, 市场竞争会迫使社会组织的服务对象从穷人转向能够支付服务费用的人[34]。长此以往, 承接政府公共服务的社会组织的最重要的属性— — 公益性, 就会被侵蚀。

还需注意到, 大部分案例显示, 尽管做过相关努力, 但社区居民未能成为社会组织可以期望的财政来源。政府购买的公共服务大多需要社区作为承接载体, 社会组织提供公共服务的吸引力之一便是它们有潜力来塑造社区社会资本[35]。一个可持续发展的社区是结合了内外部资源, 拥有自我更新的经济灵活性、高质量的服务以及社会资本, 拥有良好的环境并能恰当运用自然资源的社区[36, 37, 38]。但并非每一位居民都有无偿参与志愿服务的动力, 在缺乏资金支持的环境中, 社会组织将失去发掘社区内部潜在资源的动力与能力[39]。

(二) 服务对象与内容的偏差

从行为动机的角度考虑, 社会组织在提供公共服务时, 是否具有对服务内容和服务对象的选择能力是有待检验的[40]。而合作则意味着社会组织对政策的结果负有真正的责任[41]。有研究表明, 低收入者以及依靠福利生存的家庭, 通常不能成功或连贯地享受社会组织所提供的服务[42]。本文的几个案例中都存在服务对象不能有效接受服务的现象, 形成了“ 慈善的特殊主义” 的反例:社会组织只能“ 被迫选择” 服务对象和服务内容, 而非(出自偏爱)自主选择。

该现象主要有以下几种表现:(1)服务时间冲突。如针对外来工提供的公共服务是政府购买的一个重要部分, 本文案例显示:“ 外来工一般工作时间比较长, 有些工作从早上8:00到晚上10:00。尽管加班是自愿的, 但比社工的工作时间还长, (社工)根本没有办法开展活动。” (访谈资料:RB-20140518-HFB①(①访谈资料意义项信息的呈现方法为:编码员-访谈时间-访谈对象。))(2)服务内容难以固定。尤其是在有时间跨度的技能培训类、长期教育、矫正或护理等服务中, 需要服务者长期参与配合, 人员更替会导致被迫置换服务内容的风险。“ 特别是过年那段时间, 有技能培训小组开展到了中期, 参与者纷纷回家过年, 但很少有人再回来了。” (访谈资料:RB-20140525-HTL)在这种情况下, 社区及社工往往选择容易在短期内见效的服务内容, 这是考虑到实际能力和组织声誉, 但却有违组织设立初衷和长远效益。(3)服务水平与质量无法得到认可。该问题主要存在于提供专业性的社会服务中, 如:“ 社区服务机构的养老条件太过简陋, 尽管便宜, 但只能提供一些基本的活动场所和公共器材。如果老年人想享受到更优质的服务, 只能花钱去条件更好的养老院。” (访谈资料:YF-20140630-XMZ)。由于社会组织只能在资源有限的条件下提供公共服务, 当提供一定专业性服务的组织面临生存困难时, 只能将部分服务转化为收费项目。如案例2中, J市家庭养老服务中心就结合了有偿与无偿服务两种形式, 对不同的服务内容进行分类, 老年人若需要更优质的服务, 就要承担一定比例的费用; 而实际上, 收费项目几乎无人问津。

外部环境与组织目标之间的冲突制约了作为行动主体的社会组织, 而对于这些来自外部环境的制约, 政府难以进行有效的干预。Abzug和Turnheim认为, 鼓励社会组织形成的法律和组织环境是作为供给方的决定因素, 而需求方的决定因素则是社会问题, 例如贫困程度、失业率以及人口的异质性[43]。片面强调供给的规模和对上负责的绩效制度, 而忽视需求方的变化, 是导致社会组织难以实现社会效益的直接原因。同时, 服务对象了解机构信息主要通过他们所在的社会网络, 这意味着他们能得到的关于公共服务信息很大程度上依赖于他们的社会关联(social ties)[44]。信息的缺失同样会限制政府提供必要的公共资源, 如资金补助、育儿补贴、医疗救助等[45, 46]。

(三) 考核与指标限制

国家与社会组织关系中“ 依附式自主” 的概念提供了一个有待检验的假设:社会组织通过某些政策积极地依附于政府, 而实际上享有更多的自主性[47]。但表面行为上的自主控制能力并不等于拥有完全自主选择的能力。随着非营利服务的提供者越来越多, 政府部门对社会组织的选择空间逐渐扩大, 附加了更多限制以及更高的申报要求和绩效标准[48]。

在现实中, 社会组织开展工作往往面临一个棘手的问题:如何在有限的时间和经济资源约束下发挥机构最大的作用?一方面要尽可能完成更多的指标, 另一方面也要以居民的需求为导向, 同时合理配置物质资源和机构工作者的精力。在案例6中, 曾参与社区服务工作的志愿者就居民对服务活动反应冷淡的情况给出了如下解释:“ 目前社工开展工作之前不会去做调查, 而是坐在办公室里想这个活动应该是挺好的。因为指标太多了, 压力很大。整个一年都在赶评估指标, 完全没有时间去考虑居民需要什么。” (访谈资料:RB-20140630-HFB)

从有关社会组织负责人的访谈中可以发现, 目前社会工作者往往不能较好地融入社区服务, 原因同样存在于既定的服务指标上面:“ 现在的困境是政府给的指标太多了, 而且(公共服务)机构才刚刚发展, 结果每年至少被评估一次, 评估的依据就是指标的完成情况。一个组织进入到社区里面, 也不可能在一年之内很好地融入社区, 更不可能认真完成大量的服务指标。” (访谈资料:RB-20140713-TGM)

在全部6个案例中, 采用“ 独立关系竞争性购买” 合作模式的仅为三分之一。但第5、6两个案例已经表明, 政府评判标书质量的一个重要指标, 就是判断参与竞标的社会组织中谁有能力在有限的时间内提供更多的公共服务。不过, 中标的机构在提供服务时往往发现自身能力和社区实际情况与原先设想的不匹配。为了使项目维持下去, 也为了维护本组织的声誉和获得下一次中标的机会, 社会组织便将大量时间用在了应付形式指标、撰写反馈报告的工作中。当然, 部分地方政府也会聘请第三方机构对服务进行评估, 但评估的依据仍然是“ 量” 的完成情况, 而非实际的社会效益。

(四) 政府介入质量监管的动机

介入制定社会组织提供公共服务的质量标准并对其进行监督, 应是政府职责范围内的工作。并且服务实施的授权和转移一旦发生, 社会组织就应该处于一种尊重任务而谨慎行事的压力之下, 将自己暴露在监管中[49, 50, 51]。

但政府并非一定拥有介入质量监管的动机和行为。从之前的分析中可以看出, 政府的监督行为与社会最终收益并没有直接关联。在此次调研案例中, 社会组织均存在内部的制度化问题以及外部的监管问题(见表3)。

表3 社会组织制度化与政府监管中的问题

在合作治理中, 主体间权力的不平等是一个常见的问题[52, 53], 并常为人诟病。但依靠社会组织或第三方提供服务却会不可避免地导致公共机构的控制力减弱。正如“ 委托— 代理” 理论指出的, 执行机构对实地发生的情况总是掌握更多信息。政府对社会组织和其他类型机构的严重依赖, 使其必须愿意接受一种不同的问责观念, 即设定公共项目目标时的某种责任共担的观念[54]208-209。

但质性资料显示, 政府在与社会组织合作时, 不仅存在监管能力的局限, 更存在监管意愿的不足, 政府不愿过多地对社会组织提供的真实的公共服务质量水平进行审查与监督。原因主要有两个方面:(1)对责任的规避。政府最关心的不是活动开展情况, 而是背后的责任问题。“ 如果在公共服务提供的过程中出现了意外, 责任由谁承担?社会组织没有能力, 服务对象就倾向于找政府解决问题。” (访谈资料:YF-20140805-CZB)(2)多头管理的困境。社会组织开展的活动往往跨越了不同职能部门的职责范围, 这就使没有一个部门愿意成为唯一的监管单位。“ 当社会组织取得良好的社会效益的时候, 会有多家职能部门来分享荣誉, 但一旦出现了责任事故, 职能部门之间推诿、踢皮球的现象就时有发生。” (访谈资料:YF-20140805-CZB)

政府利益与社会组织的活动效果之间所存在的紧张关系, 使政府并不愿意过多介入社会组织开展的具体公共服务活动中, 对活动带来的社会效益和责任也存在选择性认知。出现这种情况的原因是, 真正左右政府策略的并不是社会组织及其提供服务的活动, 而是来自上级的压力、同级政府的竞争、政府的财政实力、政府官员的晋升压力等[55], 这就破坏了政府— 社会组织产生博弈均衡的最重要的条件:没有人可以脱离另一方而单独做出决策。

四、 结论、探讨与展望

在处理中国情境下的政府与社会组织的关系时, 有学者提出, “ 适应” 对社会组织争取政治机会而言是必要的, 尤其是当这种适应变得有用的时候[56, 57]。但“ 适应” 这一充满调和色彩的策略并不能从长远意义上维持和优化互动双方的合作关系。Salamon提出的志愿失灵问题在中国并不能仅仅通过政府的介入而得到解决, 甚至政府在购买公共服务中的不当介入会加剧志愿失灵和公共资源浪费的严重性。本文依循服务类型、公共服务购买方式、合作模式等指标, 按照内部差异最大化的原则选取案例, 基于案例的实证研究可以帮我们发现一些中国情境下政府购买公共服务中志愿失灵的形式, 但这些发现未能证实上文分析框架中的待检验命题:

(1)在资金不足的问题上, 政府对承接公共服务的社会组织的财政支持并不能使其避免资源匮乏。在“ 直接资助制” 的购买模式中, 政府与社会组织没有相对独立的合作关系, 社会组织成为政府职能机构的另一种扩展形式, 购买程序与资金使用规范方面也没有明确的标准。在资金出现缺口或服务内容扩展的情况下, 社会组织往往只能依靠其内部力量或有限的社会捐助来应对; 在“ 合同制” 的购买模式中, 政府与社会组织的关系相对独立, 但招标资金数目的确立并非根据现实中的具体服务内容, 也缺乏针对资金拨付与使用的动态调节和监管。两种购买模式存在的共有问题是政府的财政支持并不充分, 社会组织也难以从其他途径获得稳定充分的财政支持, 提供的公共服务的广度与深度受限。

(2)在服务对象的确定与选择中, 政府的介入并不能帮助社会组织对公共服务目标群体给予足够重视。这一方面是因为政府提供的公共服务的受众与目标并不明确, 另一方面是因为社会组织无法捕捉到服务对象的有效需求; 另外, 公共服务项目所确定的目标群体限于自身的生存条件与生活理念, 未能对社会组织的功能与定位形成正确认知。

(3)在指标考核方面, 对社会组织在公共服务方面以“ 量” 为主的频繁考核, 不仅使社会组织失去了本应投入服务的时间与精力, 转而以文字工作应对项目指标, 而且以政府为主体的另一种家长式作风也成为阻碍社会组织将提供公共服务的手段与目标相统一的重要因素之一。

(4)在质量监管方面, 政府与社会组织之间制度化的权责关系缺失, 承接公共服务的社会组织运作项目所产生的具体的社会效益或缺陷没有受到应有的重视。

需要说明的是, 本研究依据内部差异最大化原则进行案例选择, 但仍然无法避免关于案例数量与有效性的质疑。尽管如此, 分析框架中的待检验命题均未得到支持, 且诸案例体现出很强的一致性, 这表明志愿失灵的分析框架中对政府作用的假设和预期需要依据国内的现实情境进行调整, 而本文的理论贡献正在于此。

政府作为购买公共服务活动的发起者, 在与社会组织的合作关系中占有主导地位。如果政府不能在购买服务的行为发生前就明确“ 为什么购买” 、“ 向谁购买” 以及“ 怎么购买” 等问题, 或不能给出合理的内部绩效考核指标和向外部购买公共服务的制度化程序, 又或者不能解决部门间的职能协调困境, 那么, 政府购买公共服务便难以完全成功。而对提供公共服务的社会组织而言, 其内部的财务、管理等方面的制度化建设, 以及基于现实条件的服务手段与内容的调整能力, 对实现公共服务的社会效益和组织目标同样有着重要意义。

最后指出, 志愿失灵理论提供了一个具有启发性意义的分析框架。本文认同Salamon对志愿部门局限性的判断以及对政府作用的期许, 但本文更专注于一个更为根本的问题, 即在何种条件下政府是有可能匡正志愿失灵的?在现实中, 政府因其职能转换而开始与志愿部门合作, 但在合作关系中因其仍然具有的某些局限而难以有效地帮助社会组织避免志愿失灵的问题。因此, 除期待社会组织的成熟和自治能力外, 政府自身的深化改革应被视为良性有效的政社合作的必要前提。

The authors have declared that no competing interests exist.

参考文献
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