根据组织社会学理论, 社会是利益相关者按照某种规则所结成的利益相关者集合体^[1], 对社会的本质可以有如下理解和认识:第一, 社会是实存的利益相关者集合体, 有自身的边界和特定的存在价值, 并有自身的构成体系和各阶层的利益诉求。第二, 社会中的利益相关者由于各自的资源稀缺性不同, 在社会中的话语权和利益诉求也不同, 其所获致的利益也会有所差异; 同时, 各阶层利益相关者对自身利益的诉求也常常与社会整体利益和长远利益之间存在差异甚至冲突。而为了社会的正常运行, 各阶层利益相关者又必须在一起进行社会活动并发生着纷繁复杂的利益交互关系, 由此, 社会内部的利益冲突不可避免, 并与社会内部的协作共生共存。

在社会内部既有冲突又有协作的态势之下, 地方政府无可争辩地是某个行政区域的利益仲裁者和利益分配规则制定者, 由它所提供的治理有序性作为地方社会运行的必要和前提条件, 与地方社会中的每个利益相关者都息息相关。建构合理的地方社会运行秩序, 为辖区内利益相关者的生存和发展创造必要条件, 始终是地方社会治理中必须追求的基本价值目标。正是地方社会治理的有序性为辖区社会的正常运行和发展提供了基本的秩序保障。治理有序性作为表征地方政府存在价值和状态的一个重要范畴, 既表征了地方治理具有相对稳定性或处于相对稳定状态的事实和价值, 又表征了治理主体在社会治理过程中具有协调一致性或处于协调状态的事实和价值。从某种意义上讲, 相对稳定性和协调一致性是地方治理有序性的两个表征维度, 也是地方治理有序性的一体两面。地方治理有序性寄寓于相对稳定性和协调一致性的有机统一及相互融通之中。

在地方治理中, 有序性与无序性是天然对立的两个概念。有序性可以进一步细分为整体有序性和局部有序性, 无序性也可以细分为整体无序性和局部无序性。在地方治理中, 局部有序性与局部无序性是此消彼长的关系, 两者经过不断博弈和调适, 最终会在一个相对稳定的区间内达成动态平衡并共生共存, 而在这个区间内存在着局部有序性上限和局部有序性下限。在业已形成的动态平衡中, 局部有序性只能无限接近其上限而不能突破, 此时, 地方治理中虽然存在局部无序性, 但局部有序性大于局部无序性, 两者所达成的动态平衡是一个正的动态平衡, 地方治理也会呈现为整体有序性。同时, 在业已形成的动态平衡中, 局部有序性也存在一个下限。如果不突破这个下限, 局部有序性一直大于局部无序性, 两者所达成的动态平衡仍然是正的, 地方治理也会一直呈现为整体有序性; 但是, 一旦局部有序性突破了这个下限, 局部有序性将会小于局部无序性, 两者所达成的动态平衡就变成了负的, 地方治理也将呈现为整体无序性。在地方区域范围内, 社会要正常地运行和发展, 就必须保持地方治理的整体有序性, 否则, 地方社会运行就会出现问题。

从根本上讲, 地方社会治理的价值指归可以具体化为治理有效性问题^[2], 它与地方治理的成败密切相关。所谓地方治理的有效性, 是指地方社会治理功能在整体有序性的框架体系约束下发挥出了应有的效用。地方治理有效性的内涵可以概括为三个方面:第一, 地方治理有效性是一种客观的事实和价值。在某一特定时空范围内, 尽管社会公众或其他治理主体主观上可能会给予不同的评价, 但在更广大的时空层面上它一定可以被客观公正地评判, 这是因为在更广大的时空层面上必定存在一个客观公正的评判标准, 且不以时空转换而变易。第二, 地方治理有效性是表征和测度地方社会治理水平高低的重要指标。它刻画和揭示了一个事实, 即地方治理之终极目的和根本目的乃是要有效率和有成效地集聚和运用社会资源以实现地方经济社会发展目标。与地方治理有序性的表征作用类似, 通过地方治理有效性, 社会公众得以从不同视角、不同层面来审视和评价地方社会治理功能的发挥程度以及地方治理的成功程度。第三, 地方治理有效性描述和揭示了一个渐次显现、渐次递进和渐次展延的有效性治理过程。事实上, 正是仰赖于这一过程, 地方社会治理功能才得以有序发挥, 地方治理愿景目标才得以不断实现。

地方治理的“ 第二个平衡” 建基于“ 第一个平衡” 之上, 换言之, 如果没有地方治理的“ 第一个平衡” , “ 第二个平衡” 根本就无从谈起。在地方治理中, 有效性与无效性也是一对天然对立的概念。有效性可以细分为整体有效性和局部有效性, 无效性也可以细分为整体无效性与局部无效性。在地方社会中, 局部有效性与局部无效性是此消彼长的关系, 两者经过不断地博弈和调适, 会在一个相对稳定的区间内达成动态平衡, 而这个区间内也存在着局部有效性上限和局部有效性下限。在业已形成的动态平衡中, 局部有效性只能无限接近其上限而不能突破, 此时尽管存在局部无效性, 但局部有效性大于局部无效性, 地方治理呈现为整体有效性, 两者所达成的动态平衡是一个正的动态平衡。同时, 在业已形成的动态平衡中, 局部有效性也存在着一个下限, 如果不突破这个下限, 局部有效性一直大于局部无效性, 两者所达成的动态平衡一直是正的, 地方治理也会一直呈现为整体有效性; 但一旦局部有效性突破了这个下限, 局部有效性将会小于局部无效性, 两者所达成的动态平衡就变成了负的, 地方治理也会呈现为整体无效性。在地方社会中, 要发挥好地方治理应有的功能, 取得理想和预期的治理绩效, 就需要在地方治理“ 第一个平衡” 的基础上达成“ 第二个平衡” , 从而使地方社会治理呈现为整体有效性。

上文相继提出了地方治理的“ 第一个平衡” 和“ 第二个平衡” 。其中, “ 第一个平衡” 是最基本的, 即要在保持地方治理整体有序性的前提下, 达成局部有序性与局部无序性的动态平衡。“ 第二个平衡” 承前启后, 建基于“ 第一个平衡” 之上, 即要在保持地方治理整体有效性的前提下, 达成局部有效性与局部无效性的动态平衡。而地方治理的“ 第三个平衡” 则建基于前两个动态平衡之上, 它是在整体有序性与整体有效性之间所达成的动态平衡。“ 第三个平衡” 一旦建立起来, 这三个动态平衡之间必然会发生交互作用。换言之, 这三个动态平衡会相互影响, 产生作用力和反作用力, 在三者的作用力和反作用力的推动下, 地方社会治理会达成一个整体的、综合的、系统的动态平衡。地方治理的“ 第三个平衡” 是地方治理的最高层次和最根本的动态平衡, 其价值和意义是其他两个动态平衡所不可比拟的。这是因为只有当且仅当“ 第三个平衡” 达成之后, 地方社会治理功能才有了一个可以发挥自身作用的较为完整的载体和场域, 地方社会治理架构和治理体系才能较为完整地确立起来, 地方社会的运行和发展才有了比较稳定的组织保障和制度保障。此外, “ 第三个平衡” 还在地方社会治理能力与其他两个动态平衡之间发挥着不可替代的媒介和传递作用。地方社会治理能力至关重要, 它直接决定着治理水平的高低, 也决定着地方治理的三个动态平衡能否得以优化。一旦地方社会治理能力发生了变化, 就会首先作用于“ 第三个平衡” , “ 第三个平衡” 也会随之发生变化并调适自己与地方社会治理能力之间的匹配关系, 再经由三个平衡内部的传导机制, 渐次传导给其他两个动态平衡, 使其他两个平衡也相应地发生变化并调适各自与地方社会治理能力之间的匹配关系。这样一来, 地方治理的三个平衡就都响应了地方社会治理能力的变化, 并都调适了彼此之间以及它们各自与地方社会治理能力之间的匹配关系, 从而形成了三个新的动态平衡。

上述各种匹配关系确实比较复杂, 基于从外及内、由上而下的分类原则, 可以将上述匹配关系细分为九类、四十五种具体关系。

第一类共有九种关系, 包括地方社会治理能力与“ 第三个平衡” 的关系、地方社会治理能力与“ 第二个平衡” 的关系、地方社会治理能力与“ 第一个平衡” 的关系、地方社会治理能力与整体有序性的关系、地方社会治理能力与整体有效性的关系、地方社会治理能力与局部有序性的关系、地方社会治理能力与局部无序性的关系、地方社会治理能力与局部有效性的关系、地方社会治理能力与局部无效性的关系。

第二类共有八种关系, 包括“ 第三个平衡” 与“ 第一个平衡” 的关系、“ 第三个平衡” 与“ 第二个平衡” 的关系、“ 第三个平衡” 与整体有序性的关系、“ 第三个平衡” 与整体有效性的关系、“ 第三个平衡” 与局部有序性的关系、“ 第三个平衡” 与局部无序性的关系、“ 第三个平衡” 与局部有效性的关系、“ 第三个平衡” 与局部无效性的关系。

第三类共有七种关系, 包括“ 第二个平衡” 与“ 第一个平衡” 的关系、“ 第二个平衡” 与整体有序性的关系、“ 第二个平衡” 与整体有效性的关系、“ 第二个平衡” 与局部有序性的关系、“ 第二个平衡” 与局部无序性的关系、“ 第二个平衡” 与局部有效性的关系、“ 第二个平衡” 与局部无效性的关系。

第四类共有六种关系, 包括“ 第一个平衡” 与整体有序性的关系、“ 第一个平衡” 与整体有效性的关系、“ 第一个平衡” 与局部有序性的关系、“ 第一个平衡” 与局部无序性的关系、“ 第一个平衡” 与局部有效性的关系、“ 第一个平衡” 与局部无效性的关系。

第五类共有五种关系, 包括整体有序性与整体有效性的关系、整体有序性与局部有序性的关系、整体有序性与局部无序性的关系、整体有序性与局部有效性的关系、整体有序性与局部无效性的关系。

第六类共有四种关系, 包括整体有效性与局部有序性的关系、整体有效性与局部无序性的关系、整体有效性与局部有效性的关系、整体有效性与局部无效性的关系。

第七类共有三种关系, 包括局部有序性与局部无序性的关系、局部有序性与局部有效性的关系、局部有序性与局部无效性的关系。

第八类共有两种关系, 包括局部无序性与局部有效性的关系、局部无序性与局部无效性的关系。

第九类只有一种关系, 即局部有效性与局部无效性的关系。

基于“ 三个平衡” 的要求, 有必要对社会治理有序性的内涵再做一番省思。过往的地方治理习惯于将地方治理目标定位于化解社会矛盾, 地方政府经常狭隘地乃至过度地寻求地方社会运行的稳定性和有序性, 这无疑是一种简单化和偏执化的“ 刚性维稳思维” 。地方政府在工具选择上也更多地倾向于选择行政性的“ 社会管控” , 习惯于片面化地将社会治理理解为“ 政府包办一切、政府代替一切、政府掌控一切” 。在新形势下, 地方治理是政府主导与社会自治、社会自我管理之间的良性互动和协同合作。在地方治理中, 政府应当切实保障各利益相关者的正当权利, 积极回应各利益相关者的利益诉求, 大力促进社会公平正义, 使社会发展既充满活力又和谐有序。

基于“ 三个平衡” 的要求, 也有必要对治理有效性的内涵以及治理有序性与治理有效性之间的有机统一关系再做一番审视, 以求在保证社会和谐有序的前提下实现地方治理的有效性。在转型期, 地方治理的绩效仍然主要取决于地方政府的治理绩效。现代善治理论认为, 地方治理中最基本和最重要的“ 善” 莫过于政府运作的高效和便捷, “ 效率命题” 是地方治理中最具价值的目标导向之一。从“ 善治” 的视角来看, 地方政府在社会治理中必须正确应对利益相关者群体多元价值观之间的对立、冲突和纠结。具体到实际的执行层面, 地方政府需要拿出实实在在的行政举措和手段, 而这些举措和手段的运用不可避免地会涉及效率问题。没有效率和成效的治理举措和手段不但没有价值和意义, 有时甚至还会起到负面作用。这就需要地方政府不断强化效率意识、提高治理效率, 在公平正义理念的指引下, 把为社会公众服务的价值取向贯彻到政府运作的全过程中去, 以实实在在的治理成效推动地方经济社会的发展。20世纪80年代以来, 随着新公共治理运动在全球范围内的勃兴, “ 政府行政效率” 命题大大拓展了其内涵和外延, 社会公众也更加关注政府治理的社会“ 溢出效应” , 特别是对地方政府的高效运作有了更高的期许和要求, 希望政府在社会治理中能够树立成本收益意识, 将纳税人的血汗钱用在区域经济社会发展的刀刃上, 以最低的支出成本获致最大程度的成效; 希望政府能够优化财政支出结构体系, 将有限的财政资源投入到区域经济社会发展急需的领域中。社会公众对政府治理效率的期许和要求, 从一个侧面反映出利益相关群体对自身正当利益的合理诉求以及对政府伦理责任的关注。政府能不能清正廉洁、务实高效地运作, 无疑是衡量地方治理体系是否健全、高效和公正的最重要的标准。通常来说, 地方政府运作的清正廉洁、务实高效, 昭示着地方最重要的治理主体能够科学合理地运用各种社会资源以达致地方治理的诸种目标愿景。在地方治理体系创新中, 应当正确理解地方治理绩效的真切内涵, 而地方治理绩效主要体现在两个方面:一是区域经济社会能不能实现持续、快速、健康的发展, 二是地方社会运行是不是既充满生机活力又和谐安定有序。地方治理绩效的高低归根结底应由社会公众来进行评判, 社会公众才是地方治理绩效的享有者和评判者, 地方政府制定各项治理政策、出台各项治理举措, 都应以此为立足点和归宿。

过往的地方治理习惯于重行政、轻法治, 地方政府倾向于通过行政管控方式来进行社会管理, 以自上而下的单向度行政手段来解决社会运行中的矛盾和纠纷, 以“ 临时抱佛脚” 和“ 头痛医头, 脚痛医脚” 式的举措来应对社会中利益相关者之间的利益冲突和利益诉求。基于“ 三个平衡” 的要求, 地方政府应在发挥好自身主导作用的同时学会运用法治思维和法治方式进行社会治理。所谓法治思维, 是指把合法性作为判断是非标准的一种思维方式。在法治思维下, 法治理念贯穿于认识、分析和解决经济社会问题的全过程。所谓法治方式, 是指运用合法性手段处理问题的一种方式。法治中的合法性既包括实质合法性, 也包括形式合法性; 既强调目的、结果、内容和权责的合法性, 也强调程序、手段和举措的合法性。在依法治国时代, 法治不但是治国理政的必由方式, 也是地方治理的必由方式。法治兼具价值理性和工具理性两重功用, 它既是衡量社会治理体系是否健全和高效的重要标准之一, 也是社会治理举措和治理手段赖以实施的重要方式之一。用法治思维和法治方式进行社会治理, “ 就要把法治理念、法治精神、法治原则和法治方法贯穿到政治治理、经济治理、社会治理、文化治理、生态治理、治党治军等国家治理实践之中, 逐步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。特别是在化解社会矛盾、维护社会稳定方面, 不能简单依靠国家强制力甚至国家暴力去压制, 不能用行政手段‘ 摆平’ , 也不能套用‘ 人民内部矛盾人民币解决’ 的老办法, 而是要通过法治方式、回归法治途径, 把社会矛盾的解决建立在法治基础上, 把维稳建立在维权的基础之上。否则, 就会陷入恶性循环的‘ 维稳陷阱’ ” ^[4]21。在法治思维和法治方式的统摄下, 地方政府要学会搭建社会治理的法治架构, 通过在辖区范围内营造良好的法治环境、建立完善的法治程序和明确各治理主体的权利责任等方式, 鼓励、引导其他治理主体积极参与地方治理, 倾听他们的意见和建议, 保障他们的合法权益, 支持他们依法合规地履行权利义务, 以达致“ 政府治理主体发挥主导作用、其他治理主体积极参与” 的协同治理局面, 推动各治理主体之间形成真正的协同效应。

在地方治理中, 地方政府要取得比较理想的社会治理绩效, 营造既充满生机活力又安定和谐有序的社会氛围, 就必须要为社会公众提供更多更好的公共服务。因为“ 公共行政对于广大公众生活的各个方面都具有决定性影响, 它应努力通过和理想情境的沟通对话来促使公共行政与公众诚挚互动, 其根本目标还是‘ 人类幸福’ 、‘ 美好生活’ 。而‘ 好的公共行政’ 应该让人们在为正义、保障、稳定的工作、更好的生活和劳动条件、共享文明化的成果而奋斗时, 获得来自于政府的帮助” ^[5]92。有鉴于此, 一是要进一步深化公共财政体制改革, 建立健全公共财政保障机制, 夯实区域公共服务均等化的经济基础; 二是要制定、落实区域公共服务供给标准, 建立区域公共服务供给绩效评估体系, 不断提高区域公共服务供给能力、水平和绩效; 三是要大力建设清正廉洁、务实高效的服务型政府, 加快政府职能转变, 规范区域公共服务供给程序, 管控区域公共服务供给风险, 提升区域公共服务供给的法治化水平; 四是要在社会保障、教育卫生、食品安全、公共安全等民生领域提升公共资源增量, 优化公共资源存量; 五是要创新公共服务供给理念, 拓展公共服务供给渠道, 以市场化和社会化的手段吸引社会机构参与区域公共产品供给, 逐步改变政府在此领域“ 一家独大” 的局面; 六是要促进社会公平正义, 因为公共服务“ 是全社会共同创造的物质财富的产物, 因而全体社会成员都有权利获取或享用, 政府分配公共品的权力必须在阳光下运作, 接受公众的监督, 政府分配公共品的权力运行机制要符合民主决策的内在逻辑, 使多数人的意见得到充分表达” ^[6]130。

过往的地方社会治理习惯于将地方政府看作唯一的治理主体, 自觉或不自觉地忽略了其他治理主体的作用; 即使允许其他治理主体间或参与地方治理, 地方政府也习惯于在其中占据绝对主导地位。基于“ 三个平衡” 的要求, 地方政府应在发挥自身主导作用的同时, 大力引导、鼓励包括各类社会组织在内的其他治理主体参与地方区域共治。这是因为社会组织在提供公共产品和公共服务、反映利益相关者的利益诉求和利益关切、扩大社会公众参与、激发社会生机和活力、推动地方经济社会发展等诸多方面都发挥着不可替代的重要作用, 它们是有能力参与地方治理的重要治理主体之一。在地方治理中, “ 政府与社会具有共同的治理目标, 即构建一个充满活力、和谐有序的社会。而且, 这种目标的达成, 既无法完全依靠政府之力, 也不可能完全依赖社会自治, 而必须来自政府与社会的合力。显然, 成功实现这一目标的关键, 在于政府必须建立或完善对于各类社会主体的支持培育机制” ^[7]27。有鉴于此, 一是要为社会组织营造良好的法治环境。建立健全各级各类社会组织的法定设立标准, 按照法定程序对申请成立的社会组织进行资质审核, 并将那些已获准设立的社会组织纳入管理系统, 政府相关部门依法依规对其进行分级分类管理。二是要建立健全政府主导的社会组织监控体系。政府相关部门要牵头建立针对社会组织的运行监控体系, 政府在其中履行主要监管者的责任, 负责提出、贯彻和落实社会组织绩效评估标准, 同时也要探索引入第三方力量协助政府对其进行监管, 比如引入律师事务所和会计师事务所等专业机构对社会组织的财务透明度、社会责任履行情况等进行独立评估。三是要建立健全社会组织奖惩机制和退出机制。对那些运作规范、绩效显著的社会组织, 政府要研究制定奖励政策, 公共财政可以给予适当的资金支持, 鼓励它们在社会治理领域发挥更大的作用; 对那些缺乏社会责任感、运作不规范的社会组织, 政府应给予必要的惩戒; 对那些运作特别不规范且已造成恶劣影响的社会组织, 要坚决撤销, 决不姑息。通过建立健全社会组织奖惩机制和退出机制, 督促社会组织进行道德自律和自我规范约束, 推动各级各类社会组织健康、有序和规范发展。

在地方政府的治理能力体系中, 社会风险管控能力居于重要地位^[8]。社会转型期所累积的各种社会矛盾如果处置不慎、应对不当, 就有可能被激化, 从而给社会带来大量的不稳定因素。在这种情形下, 地方政府必须要居安思危, 统筹谋划, 对辖区内潜在的社会风险进行逐一排查, 切实做到防患于未然。一是要建立健全政府主导、其他治理主体参与的社会矛盾化解体系。在进一步改进信访制度和司法调解制度的同时, 要使社会风险的防控和化解重心下移, 发挥好基层社区、基层组织和社会组织的防控作用, 将大部分社会风险化解于初始阶段, 尽量不使它们加剧和激化。二是要建立健全社会风险研判体系。地方政府要在对社会风险进行全面排查的基础上, 系统总结辖区社会风险生发的内在逻辑和规律, 对重点领域、重点区域社会风险的生发缘由及其危害程度等进行分析评估, 并结合地方实际提出针对性和操作性较强的防控及化解措施, 不断提升区域社会风险研判能力及管控能力。