教育优先发展国策性理念源于《学会生存》提出的教育先行概念。教育先行是国际教育组织对教育优先发展理念的经典解释之一。1972年, 联合国教科文组织成立的国际教育发展委员会发表《学会生存》报告, 将二战后出现的教育走在经济前面的现象概括为教育先行:“ 现在教育在全世界的发展正倾向先于经济的发展, 这在人类历史上大概还是第一次。” ^[4]35衡量一个国家是否做到教育先行的重要指标是教育投资增长率是否高于物质生产投资增长率。就国家发展政策而言, 教育先行的一个重要结果是教育发展在国家政策制定中的地位上升。正如《学会生存》所指出的, “ 教育在制订国家政策和国际政策时占据日益重要的地位” ^[4]36。联合国教科文组织国际教育规划研究所所长雅克· 哈拉克认为:“ 教育优先是指政府把教育和人力资源开发列为优先项目, 政府在分配所掌握的财力时给教育以优先地位。” ^[5]7顾明远、石中英将教育优先发展理念解释为教育的适度超前发展:“ 教育优先发展的理念主要是指教育要适度超前于现有社会生活和经济水平, 即经济发展, 教育先行。” ^[6]15

教育优先发展理念之所以被称为我国国家教育发展的国策性理念, 是因为自党的十一届三中全会以来, 教育优先发展一直是党和政府不断强调的基本教育政策。教育优先国策性理念是指政府将教育置于国民经济社会发展的突出位置, 视教育为立国之本, 确保教育发展适度超前于经济发展的一种重要理念。

具体说来, 教育优先国策性理念包含以下四个含义:(1)教育大政方针制定优先。国家将教育优先发展写入宪法和教育法中, 使之成为国家发展战略不可或缺的核心组成部分, 成为国家不可动摇的基本政策。(2)教育发展战略和规划制定优先。在国家和地方中长期规划、五年期经济和社会发展规划纲要、年度计划制定中, 教育规划制定均占据十分重要的位置。(3)教育财政投入优先。在中央和地方的财政分配中, 将教育事业费投入和教育基本建设投资置于优先的位置, 着力保证公共教育经费持续稳定增长, 保证教育投资占全社会投资的比重逐步提高。(4)人才储备优先。教育的使命是为未知的世界预先培养和储备人才, 教育系统所培养的熟练劳动力和专门人才的数量、质量和结构要能充分满足国民经济和社会发展的近期和远期需要。

改革开放以来, 从教育确定为经济发展的战略重点, 到科教兴国战略的实施, 再到人力资源强国建设目标的提出, 教育优先发展国策性理念的内涵不断丰富, 对于加快推进我国教育现代化建设具有奠基性的意义。

1.教育作为经济发展的战略重点的确立(1978— 1991年)。1978年召开的党的十一届三中全会确定全党工作重点转移到经济建设上来, 教育在全面恢复中走上了制度创新之路, 尊重知识、尊重人才、尊重教师、重视教育逐步蔚然成风。1982年, 党的十二大报告提出:“ 在今后二十年内, 一定要牢牢抓住农业、能源和交通、教育和科学这几个根本环节, 把它们作为经济发展的战略重点。” ^[7]2037将教育确定为经济发展的战略重点之一是具有深远意义的战略决策, 由此促使教育在全社会投资及各类资源配置中的地位上升, 计划经济时代流行的“ 一工交、二财贸、凑凑合合搞文教” 的投资顺序, 让位于优先保证教育等战略重点的投资顺序。党的十二大以来, 增加教育财政性经费投入、加快教育发展成为各级政府的重要职责之一。1987年, 党的十三大报告提出, “ 把发展科学技术和教育事业放在首要位置” , “ 百年大计, 教育为本” ^[7]2679。“ 首要位置” 和“ 百年大计” 的提法是对教育作为立国之本的一种崭新战略定位, 充分肯定了国家发展中教育优先发展战略地位的稳固性和不可动摇性。

2.“ 教育优先发展战略地位” 的提出(1992— 1997年)。1992年, 党的十四大报告指出:“ 我们必须把教育摆在优先发展的战略地位, 努力提高全民族的思想道德和科学文化水平, 这是实现我国现代化的根本大计。” ^[8]3398提出教育优先发展战略并视其为“ 现代化的根本大计” , 充分阐释了国家现代化, 教育必先行的发展逻辑。1993年, 中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出, “ 逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例, 本世纪末达到4%” ^[8]3473, 4%政策目标的提出充分彰显了政府确保教育财政性投入稳步增长的坚定意志。1997年, 党的十五大报告提出:“ 切实把教育摆在优先发展战略地位, 发展教育和科学, 是文化建设的基础工程。” ^[8]4269首次凸显了教育作为国家文化建设基础工程的作用。

3.教育作为科教兴国国家顶级战略的支柱地位的确立(1998— 2005年)。1995年, 中共中央、国务院颁布的《关于加速科学技术进步的决定》第一次明确提出要“ 坚定不移地实施科教兴国战略” ^[8]3887。科教兴国战略是我国首个国家顶级战略, 它将科技和教育作为兴国强国的两大支柱。1998年3月19日, 刚当选的国务院总理朱镕基在中外记者招待会上郑重承诺, “ 科教兴国是本届政府最大的任务” ^[9]2。2002年, 党的十六大报告提出:“ 教育在现代化建设中具有基础性、先导性、全局性作用, 必须摆在优先发展的战略地位。” ^[10]1409我国科教兴国战略稳步实施, 显著提升了教育优先发展的战略地位。

4.教育作为建设创新型国家的战略制高点(2006年以来)。2006年, 在21世纪召开的第一次全国科技工作会议上, 胡锦涛指出:“ 2020年建成创新型国家, 使科技发展成为经济社会发展的有力支撑。” ^[11]22会上明确提出了我国把教育大国建设成为教育强国、把人口大国建设成为人力资源强国的宏伟战略目标。

首先, 教育优先发展国策性理念是根据当今世界科技进步和人力资本越来越成为推动经济社会发展的关键因素以及教育超前发展的时代特点而做出的科学论断。第二次世界大战以来, 发达国家的科技进步对国民经济增长的贡献率一般为60%— 80%^[12]3。舒尔茨提出的人力资本理论认为, 人力资本作用显著大于物质资本作用, 1929— 1957年间美国教育对国民经济增长的贡献率为33%^[13]22。科技发展和人力资本在经济发展中地位和作用的上升客观上要求政府更加重视教育投资的优先性和实现教育超前发展。

其次, 教育优先发展国策性理念是后进国家成功追赶上现代化先行国家的历史经验所给予的重要启示。19世纪与20世纪之交, 美国开始经济起飞, 花了43年追赶上英国; 二战后, 日本花了40年的时间追赶上美国; 20世纪60年代以来韩国花了30年时间追赶上西欧国家^[14]9。美国、日本和韩国实现对老牌发达国家的成功超越都与重视教育投资、加快教育发展有着密不可分的关系。国际经验表明, 只有实施教育先行的追赶战略, 后进国家才能实现赶超先行国家的目标。

最后, 教育优先发展国策性理念是我国加快推进现代化强国建设步伐的客观要求。当今社会国际竞争日趋激烈, 教育优先发展是把我国巨大的人口压力转化为人力资源优势的根本途径, 是快速提升国家实力和竞争力的重要法宝之一。

为全面落实教育优先发展国策性理念, 需着力采取以下三项政策:

全面落实优先保证教育发展的政策。中央政府和地方政府要在经济社会发展规划方面切实保证教育优先发展, 并且在资金和措施上予以保障。在教育发展与经济发展发生矛盾时, 宁肯牺牲一点经济发展的速度, 也要把教育发展的问题解决好, 促进教育可持续发展。

全面落实教育经费投入持续增长的政策, 确保财政资金优先保障教育事业发展。在政府的公共经费投入方面, 切实实现《中华人民共和国教育法》规定的教育经费“ 三个增长” 和“ 两个比例” 的预定目标, 逐步提高教育投资占全社会投资的比重。

全面落实公共资源优先满足教育和人力资源开发需要的政策。教育事业所需的公共资源主要包括财力资源、建设用地和教师编制等。各级党委、政府须为教育和人力资源开发提供各种有形和无形的教育资源, 建立和完善政府落实教育优先发展战略的责任制。

教育人本国策性理念是教育以人为本国策性理念的简称。教育人本国策性理念是对教育本质的科学揭示, 是科学发展观在教育政策制定实施中的具体应用。科学发展观的核心是以人为本, 教育人本国策性理念是对教育立德树人、启智育人、健体养人的教育目的论的高度概括。

教育人本国策性理念是对人在教育中的地位和作用的科学认识。首先, 使教育成为人的教育而非机器的教育, 将教育与增进人的幸福、人的自由、人的尊严、人的终极价值有机联系起来, 使教育真正成为人的教育, 而不是机器的教育; 使教育不只是人获得生存技能的一种途径, 而且还成为提升人的需要层次、丰富人的精神世界的一种方式。其次, 使教育成为弘扬人的主体性的教育, 将学习者的利益作为出发点, 将学习者当作教育的主体, 激发每一个人的学习潜能, 扫除个人自由发展的障碍, 充分发挥教育满足人的需要、 扩充人的能力、提升人的生活品质的作用。

教育人本国策性理念包含以下三个含义:

第一, 依据社会需要和人的需要确定教育宗旨。1995年, 全国人大八届三次会议颁布的《中华人民共和国教育法》规定:“ 教育必须为社会主义建设服务, 必须与生产劳动相结合, 培养德智体等全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。” ^[8]3790“ 两个必须” 及培养建设者和接班人的提法是对教育的社会使命和职责的规定, 德智体等方面全面发展是对教育培养的人的质量规格的规定。

第二, 教育着力促进个人发展和人民群众整体发展的结合。教育人本国策性理念不是片面重视个人发展, 而是注重人民群众整体的发展与个人发展相统一的理念。它不仅把人民群众整体发展放到新的历史地位和高度, 而且把调动个人的积极性和创造性、重视每一个人的发展放到一个新的历史地位和高度, 个体在德智体美诸方面都得到一定发展的同时, 又实现个性的全面发展。

第三, 视教育为首要民生问题, 提供人民群众满意的教育。教育是关系全体国民的福祉的大事, 与每个人都息息相关。每个人接受良好教育不仅为个人提供了品行、知识技能、情感态度价值观的基本保证, 而且为社会形成良好的社会秩序、促进社会和谐发展提供了重要保障。

1.提高国民素质和多出人才、出好人才的全面目标的确定(1978— 2006年)。1985年5月27日, 中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)提出:“ 教育体制改革的根本目的是提高民族素质, 多出人才、出好人才。” ^[7]2285中小学要非常重视从小培养学生的独立生活能力和思考能力, 高等学校所培养的高级专门人才要具有实事求是、独立思考和勇于创新的科学精神。《决定》提出的教育目的观深刻反映了新时期现代化建设对国民素质提升和人才培养的热切期盼, 对重视教师和学生在学校教育中的主体地位是一个强有力的推动。

2.科学发展观提出背景下对育人为本的认识的深化(2007— 2009年)。2007年, 党的十七大报告提出:“ 科学发展观, 第一要义是发展, 核心是以人为本, 基本要求是全面协调发展, 根本方法是统筹兼顾。” ^[15]15在教育工作中落实科学发展观, 其具体要求是坚持育人为本、德育为先, 实施素质教育, 提高教育现代化水平。科学发展观的践行极大地丰富了关于教育以人为本的科学认识。

3.以人力资源为第一资源、建设人力资源强国视野下教育主体性的弘扬(2010年以来)。2003年, 中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强人才工作的决定》提出了“ 人才资源是第一资源” 的科学论断及实施人才强国战略的根本任务。2007年, 党的十七大报告提出:“ 坚持教育优先发展, 建设人力资源强国。” ^[15]37

首先, 确立教育人本国策性理念是改革开放以来我国教育方针一直将培养社会所需要的人才和提高国民素质作为教育的根本目标的要求。中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》指出:“ 教育体制改革的根本目的是提高民族素质, 多出人才、出好人才。” ^[7]2285具体说来, 就是要造就数以亿计的高素质劳动者和数以亿计的专门人才、拔尖创新人才。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010— 2020年)》指出:“ 人力资源是我国经济社会发展的第一资源, 教育是开发人力资源的主要途径。” ^[16]13人才是国家发展最宝贵的财富。

其次, 确立教育人本国策性理念是我国教育发展从工具主义教育发展观转向以人为本教育发展观的迫切需要。工具主义教育发展观是单纯强调教育对社会经济发展的工具性功能, 把人作为工具和手段进行培养的一种教育发展观。以人为本教育发展观认为, 教育的本体价值超越其工具性价值, 在重视发挥教育对国家发展和社会进步所起的作用的同时, 更要关注人的个性的全面发展和人民群众生活幸福指数的提高。

再次, 确立教育以人为本的国策性理念是教育作为民生首要议题及作为提升国民对国家的自豪感和荣誉感的保障机制的现实要求。教育是与千家万户密切相关的重要民生议题。保证全体国民的受教育权利, 保证全体人民学有所教, 保证全体人民教育难题的解决, 全面促进教育基本公共服务的均等化是各级政府义不容辞的职责。关注和保障每一个人的教育权利是所有教育工作的根本要求, 也是衡量人民群众对教育的满意度的根本尺度。教育的稳健发展和功效的充分实现是提升国民对国家的自豪感和荣誉感的重要保障手段。

为落实教育人本国策性理念, 需着力采取以下四项政策:

1.建立和完善充分保障全体国民平等受教育权利的教育法律政策。一切教育法律政策的制定和完善要坚持以人为本的导向, 充分调动人民群众受教育的积极性、自主性, 充分尊重受教育者身心发展的多样性, 坚持教育方法上的灵活性和办学的多样性, 将促进全体受教育者的全面发展作为衡量教育法律政策实施成功与否的根本标准。

2.构建统一、开放、自由的现代教育体系。实现正规教育与非正规教育非正式教育并举、学历教育与非学历教育并举、学校教育与社区教育并举、教育与培训并举, 突破传统国民教育体系的局限, 着力构建一个适应社会经济发展和满足人民群众多样需求的完善的国民教育体系。

3.完善促进学生身心健康发展的学校微观发展政策。各级各类学校的微观管理制度和政策执行要将促进学生的健康发展作为出发点和落脚点, 一切管理制度设计及教育教学工作开展都要服务于学生的身心健康发展, 着力改进一切不利于学生健康成长的环境、制度和条件。

4.完善以能力建设为核心的现代教育评价政策和人才评价政策。着力改变以学历为本位和以筛选为主的评价政策, 制定以能力为本位的评价政策, 让学生拥有更大的学习自主权, 承担更多学习责任。通过建立完善多元评价机制, 提升学生的终身学习和终身发展的能力, 激发其对自然和社会进行终身探索的兴趣。

教育公平是社会公平在教育领域的延伸, 是社会公平理念在教育中的具体实现。周洪宇认为:“ 教育公平指的是每个社会成员在享受公共教育资源时受到公正和平等的对待。” ^[17]32翁文艳认为:“ 教育公平概念可以定义为以减少不平等为目的, 促进教育完成后的个人成功机会更为平等地向所有人开放。” ^[18]93瞿葆奎等认为:“ 教育公平可界定为公民能够自由平等地分享当时、当地公共教育资源的状态。” ^[19]62教育公平国策性理念包括以下三个方面含义:

首先, 在法律上和事实上确保人人享有平等的受教育权利。国家通过宪法和教育法律确保受教育者享有全面的、充分平等的受教育权利。平等的受教育权利被确认为人的基本权利和现代社会的基本价值准则。

其次, 实现国民接受教育过程的公平性待遇。教育过程的公平性待遇是指每个人在教育过程中得到公正的对待, 不受任何形式的歧视。全体教育决策者、管理者和教师都要树立教育公平观念, 做到在公共资源配置、学校教育教学和日常管理中公开决策、公平待人和公正评价。

最后, 实现教育结果和成效的相对公平。通过制度设计和政策制定, 确保全体受教育者取得学业成功的机会均等。将差异原则作为界定教育公平的重要维度和标准, 在促进受教育者潜能最大化发展的同时, 提高所有受教育者的学业成就水准, 尽可能缩小教育结果的差距而不是消灭差距。

改革开放以来, 教育公平逐步成为全社会关注的热点问题, 实现教育公平成为21世纪社会价值追求的新目标。我国教育公平国策性理念经历了三个阶段的演进。

1.效率优先、公平其次政策导向下关注入学机会扩大及均等化(1978— 2000年)。改革开放初, 一方面, 我国采取了把有限教育资源集中到少数学校、集中力量培养急需人才的措施, 通过建设重点学校的制度安排, 改善了人才培养乏力低质的状况; 另一方面, 通过1986年开始的普及九年义务教育和1999年的高等教育扩招大幅增加少年儿童接受基础教育的机会和青年接受高等教育的机会。1995年, 全国人大颁布的《中华人民共和国教育法》规定:“ 公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等, 依法享有平等的受教育机会。” ^[20]119该项规定为实现教育机会平等提供了重要的法律依据。

2.教育均衡发展逻辑支配下教育公平发展目标的优先性上升(2001— 2009年)。2001年, 国务院颁布《关于基础教育改革和发展的决定》提出“ 两为主政策” , 即解决进城务工人员随迁子女教育, 以流入地政府管理为主, 以公办学校接纳为主的政策, 对保障随迁子女入学的平等教育权起到了重要作用。2005年, 教育部颁布《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》, 将推进义务教育均衡发展作为中心工作之一, 着力缩小城乡、区域、校际和群体的教育差距。2005年开始, 国家对中西部地区农村义务教育阶段家庭经济困难学生实行“ 两免一补” 政策, 惠民政策的实施显著改善了贫困生的受教育状况。

3.明确规定教育公平为国家基本政策(2010年至今)。2010年制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010— 2020)》提出:“ 把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会均等, 基本要求是保障公民依法享有受教育的权利, 重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体。” ^[16]14教育公平政策名副其实地成为国家基本政策。

改革开放以来, 教育公平被逐步提升到空前的高度, 成为社会公平的风向标。之所以教育公平成为国家教育的基本政策, 是因为教育公平在反映基本民意诉求、实现教育的基本目标和促进和谐社会建设方面都是一个不可或缺的关键因素。

首先, 促进教育公平既体现我国教育的社会主义性质, 又是指导教育改革和发展的核心价值准则。

其次, 保障教育公平是政府义不容辞的职责。政府通过对教育的管理, 确保教育的底线公平。教育公平有助于确保最没有社会地位的人接受义务教育和其他相应的教育, 享有平等升学和就业的机会, 从而促进社会融合与流动。

再次, 教育公平被视为社会公平的重要内容及促进社会公平的重要途径。教育公平对社会公平的重要影响归根结底是通过人的行动来实现的, 是通过教育过程发展人的潜能, 进而发挥促进社会和谐稳定发展的作用。

最后, 政府成为公共教育的首要提供者。教育公平是公共教育内在属性的本质诉求, 政府通过提供公共物品满足公共需求、实现公共利益。

落实教育公平国策性理念, 需着力采取以下三项政策:

坚持以公办中小学和公办幼儿园、普惠幼儿园办学为主的教育供给政策, 依法保障全体国民的平等受教育权。落实进城务工人员随迁子女入学的国民同待遇政策, 大力实施全纳教育政策。建立和完善覆盖城乡的基本公共服务体系, 逐步实现教育基本公共服务的均等化。

实施义务教育均衡发展的政策, 促进其他类别教育的适度均衡发展。全面实施“ 义务教育标准化学校建设工程” , 到2020年全国标准化学校比例达到90%。加大中央政府和省级政府的义务教育统筹力度, 全面实现县域内义务教育均衡发展。适度推进高等教育跨地区的均衡发展。

实施针对目标弱势群体的资助政策, 确保其普遍顺利地完成学业。继续实施对城乡贫困学生的“ 两免一补” 政策, 提高生活费补助标准。建立“ 普通高中贫困生国家资助制度” , 使普通高中贫困生也能得到国家资助。深化地方教育券等形式的资助改革, 提高教育券发放的范围和扩大资助面。

教育优质国策性理念是指国家通过对教育的宏观管理, 确保教育的基本质量水准的理念, 它注重教育质量整体提高和高质量教育的普惠性供应。教育优质是质量提升和品质改善的结果。

美国学者库姆斯将教育质量理解为学业的提高和教育适切性的提高:“ 与习惯上定义的教育质量以及根据传统的课程与标准判断学生的学习成绩从而判定的教育质量相比, 这里所说的教育质量还包括教和学的适切性及教育如何适应特定环境或情境下学习者当前与将来的需要。” ^[21]86顾明远主编的《教育大辞典》指出:“ 教育质量是对教育水平高低和效果优劣的评价, 教育质量最终体现在培养对象的质量上, 其衡量的标准是教育目的和各级各类学校的培养目标。” ^[22]24教育优质是指现实教育工作所达到的优异状态, 其核心含义是教育工作中先确定优质的标准, 然后通过努力达到这一标准。从教育系统整体的角度看, 教育优质是指优质教育的面的拓宽和品质层次的提高。

教育优质国策性理念具有三个含义:首先, 国家确定各级各类教育的质量目标, 质量目标包括全面质量和高质量两个基本维度。其次, 国家制定各级各类教育的质量标准, 对教育质量进行全面管理, 制定教育质量管理制度, 建立健全质量管理体系, 实施标杆管理(benchmarking)。最后, 进行全国教育质量的评价和监测。实行国家对教育的督导制度和其他教育机构的教育评价制度, 对教育质量进行专项评价、监测指导。

我国教育优质国策性理念经历了四个阶段的演进。

1.教育质量提高成为教育政策的关注点(1978— 1984年)。1977年全国恢复高等学校统一招生考试制度, 高考制度的恢复起到引导学校狠抓教育教学质量、学生努力学科学文化知识的重要激励作用。1978年1月, 教育部颁布《关于办好一批重点中小学试行方案》。1978年2月, 国务院批转教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》。各级党委和政府高度重视举办重点学校, 重点学校建设发挥了引领教育质量提高的标杆性作用。

2.教育质量提高的目标和标准的明晰化(1985— 1989年)。1985年, 中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》指出, “ 教育体制改革的目的是提高民族素质、多出人才、出好人才” , 明确了教育质量提高的目标和评判标准。《决定》还明确提出要对学校教育进行评价, 以评价促质量提升。1986年, 全国人大颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定:“ 义务教育必须贯彻国家的教育方针, 努力提高教育质量。” ^[7]2415

3.教育质量提升政策的具体化(1990年以来)。1993年, 中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展规划纲要》提出:“ 教育发展的总目标是:全民受教育水平有明显的提高; 城乡劳动者的职前和职后教育有大发展; 各类专门人才的拥有量基本满足现代化建设需要。” “ 在事业发展上, 不仅教育规模要有大发展, 而且要把教育质量和办学效益提高到一个新的高度。” ^[8]34681996年, 全国人大颁布的《中华人民共和国教育法》规定:“ 学校和其他教育机构应当贯彻国家的教育方针, 执行国家的教育教学标准, 保证教育教学质量。” “ 支持、鼓励和组织教育科学研究, 推广教育科学研究成果, 促进教育质量提高。”

4.将提高教育质量作为教育的根本任务(2015年至今)。2015年10月29日, 党的十八届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年计划的建议》提出, “ 提高教育质量是全国教育工作的中心任务” , “ 推动义务教育均衡发展, 全面提高教育教学质量” , “ 提高高校教学水平和创新能力” ^[23]35。

首先, 追求教育优质是世界教育发展的共同趋势。20世纪80年代以来兴起的世界教育改革浪潮中, 提高教育质量是各国教育改革共同关注的首要问题。1983年, 美国成立了高质量教育委员会, 发表了《国家处在危险之中, 教育改革势在必行》的研究报告, 认为:“ 高质量指的是一个学校或学院为全体学生规定了高标准和目标, 然后想方设法协助学生达到这些目标。” ^[24]8世界上几乎所有国家不约而同地将提高教育质量确定为国家教育政策的重中之重。

其次, 追求教育优质是我国经济社会发展的迫切需要。教育在经济社会发展中的地位和作用的上升, 也意味着经济社会发展对教育要求的提高。随着民众对优质教育的期望的普遍提高, 政府须将提高教育质量作为教育管理工作的重点。

再次, 追求教育优质也是消除我国教育发展瓶颈制约的需要。经过数十年的努力, 我国的教育规模和增速居于世界各国前列, 但教育质量存在不容忽视的严重问题, 诸如学生厌学辍学严重、终身向学的愿望和自主能力弱、分析问题解决问题能力不强、社会责任心缺失等。解决教育质量提升乏力问题已经成为消除教育发展的瓶颈制约、建设人力资源强国和创新型国家的关键环节。

落实教育优质国策性理念, 需着力推行四项政策:

制定和实施国家层面的教育质量标准政策。教育部须制定各项教育质量的国家标准, 包括总体标准和各级各类教育的标准。教育质量的国家标准着重考虑三个维度:受教育者的广度, 即各级各类教育的入学率、完成率、合格率和继续教育的参与率; 受教育内容的深度, 即教育内容的适度、有效; 可选择程度, 即教育制度、授课制度、毕业制度和奖励制度等的完善, 它们可为不同的学生特别是具有超常才能的学生提供足够的发展空间。

实施国家和地方的教育质量工程政策。国家应加快实施世界一流大学和一流学科建设计划, 造就一批在国际上有影响力的高等学校和高峰学科。地方政府应开展新优质学校建设项目, 对建成的新优质学校给予物质和精神奖励。各级各类学校应该实施教学质量提升行动计划。

实施国家和地方的教育质量监测政策。建立全国和各个地区的教育质量监控系统, 主要通过对关键年龄段学生的若干主要课程在一定时间段进行抽样测试, 及时发现可能存在的问题, 以便教育行政部门调整教育政策, 引导和规范教育行为。

实施新型教育质量保障政策。既注重完美质量追求这一实质性目标的实现, 又兼顾学业水平等工具性目标的实现。在质量保障体系构建过程中, 建立和完善专业化和系统化的质量保障组织, 尤其是促进第三方机构开展质量评价; 教育质量监测从重输入到重输出, 实现输入、过程和输出多个环节的并重, 既重视办学条件和物质资源的管理, 又注重对教育教学过程及输出的控制。

顾明远主编的《教育大辞典》指出, “ 素质也指公民或某种专门人才的基本品质” ^[22]24。李岚清指出:“ 素质教育以全面培养受教育者高尚的思想道德情操、丰富的科学文化知识、良好的身体和心理素质、较强的实践和动手能力以及健康的个性为宗旨, 面向全体学生, 为学生学会做人、学会求知、学会劳动、学会生活、学会健体、学会审美打下基础, 使学生在德智体等方面得到全面协调的发展的教育。” ^[25]5朱开轩认为:“ 素质教育从本质上说, 是以提高全民族素质为宗旨的教育。” ^[26]3自1999年开始, 党中央、国务院颁布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》将实施素质教育作为“ 一项事关全局、影响深远和涉及社会各方面的系统工程” , 要求“ 全党、全社会共同努力开创素质教育新局面” ^[10]289。实施素质教育明确成为国家基本教育政策。

素质教育国策性理念蕴含四层意思:

第一, 素质教育是一种蕴含新价值取向的教育模式。它以促进人、社会、自然的和谐发展为价值取向, 以德智体全面发展的合格公民为培养目标, 以全面贯彻党的教育方针为根本途径, 以教育质量的全面提升为衡量标准。

第二, 素质教育是统领各个区域教育和贯穿各类教育的战略主题。全国各个区域均须大力推进素质教育, 各级各类教育也要结合自身特点, 创造性地实施素质教育。实施素质教育是全社会的共同事务。

第三, 素质教育是重视提高国民素质的教育。学校教育要面向全体学生, 努力开发每个学生的潜能, 促进全体学生各项素质的综合发展。家庭教育重视家庭成员的素质提升, 社区教育重视社区居民素质的提升, 企业教育要重视每个员工的素质提升。

第四, 素质教育是重视学生的创新精神和实践能力培养的教育。素质教育以培养学生的创新精神和实践能力为重点, 激发学生独立思考和创新意识, 培养学生的科学精神和创新思维习惯。

1.端正教育思想、关注民族素质和劳动者素质提高(1978— 1989年)。自1983年开始, 教育学界开始关注片面追求升学率问题, 提出了端正教育思想、明确培养目标的改革思路。民族素质及素质教育概念的提出源于人们对教育目的和培养目标的认识的不断深化。1985年, 中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》将提高民族素质作为教育根本目标的决定对教育工作具有重要指导意义。1986年, 全国人大颁布的《中华人民共和国义务教育法》提出, 义务教育必须“ 使儿童在品德、智力、体质等方面全面发展” 。1987年, 党的十三大报告提出, “ 使经济建设转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来” ^[7]2679, 劳动者素质提升被视为经济发展的重要推动力。

2.应试教育向素质教育转轨政策的明晰化(1990— 1998年)。1993年, 中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出, “ 中小学要从应试教育转向全面提高国民素质的轨道” ^[8]3468。1996年, 全国人大八届四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“ 九五” 计划和2010年远景目标》提出, “ 改革人才培养模式, 由应试教育向全面素质教育转变” , 首次以法律文件的形式明确我国教育由应试教育向素质教育转变。

3.全面推进素质教育被视为全国教育工作战略重点(1999年以来)。1999年, 中共中央、国务院颁布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出, 要“ 深化教育改革, 全面推进素质教育, 构建一个充满生机的中国特色社会主义教育体系” ^[10]286。《决定》的颁布标志着素质教育成为国家基本教育政策。

确定素质教育为国策性理念的依据主要有三个:

首先, 素质教育是我国教育法律明确规定的教育方针。《中华人民共和国教育法》提出, “ 发展教育事业, 提高全民族的素质” ^[20]118, 明确了提高全体国民的素质是教育工作的根本目标。将素质教育纳入国家法律体系, 并将实施素质教育上升为国家意志, 体现了中华民族长远的根本利益。

其次, 素质教育是提升国家教育实力和竞争力的基础工程。1985年, 邓小平指出:“ 我们国家, 国力的强弱、经济发展后劲的大小, 越来越取决于劳动者的素质, 取决于知识分子的数量和质量。” ^[27]120实施素质教育是全党全社会的重要任务, 是提高劳动者素质、培养创新人才的首要奠基工程。

最后, 素质教育是教育改革和发展的战略主题。实施素质教育的核心阵地在学校, 并推及家庭、社区和工作场所等非正规教育机构。区域推进素质教育是我国当前和今后相当长时期教育改革和发展的主题, 区域教育质量水平提高集中体现在各个区域素质教育实施的整体水平提高上。

落实素质教育国策性理念, 需着力推行三项政策:

调整教育结构, 优化实施素质教育的环境。各级政府须加快发展学前教育, 促进公益性、普惠性幼儿园的建设。调整中等教育结构, 促进普通高中教育和中等职业教育的相互贯通。加快高等教育普及化进程, 重点推进应用型本科院校的转型发展。全面推进全民教育和终身学习, 促进学习型社会建设。

深化招生和考试改革, 凸显素质教育的改革导向。将招生和考试评价政策制定作为素质教育推进的重要杠杆, 探索考试和招生改革的新模式、新机制。进行中考招生改革, 着力将高中招生名额相对均衡地下放到初中。加快高校招生机制改革, 推进分类招生和多元录取, 深化考试内容和形式的改革。

探索新型教育督导政策。注重区域推进素质教育的检查评估, 制定和实施科学的学校发展性评价政策, 对学校的现代化发展水平进行评价。完善教育质量监测政策, 全面综合评价素质教育的实施成效。制定地方政府教育政绩政策, 引导地方政府促进本地教育的科学发展。

朗格朗认为:“ 终身教育是为人的一生不断提供教育和训练的过程。终身教育意指一系列非常具体的思想、实验和成就。” ^[28]195《学会生存》给终身教育下的定义是:“ 终身教育变成了由一切形式、一切表达方式和一切阶段的教学行为构成一个循环往复的关系时所使用的工具和表现方法。” ^[4]180简言之, 终身教育是指人们在一生中所受到的各种培养和训练的总和, 是一切教育机会的整合和利用, 在时间上贯穿人的一生, 在空间上跨越不同的教育场所, 打通学校教育、家庭教育和社会教育的阻隔。

之所以将终身教育作为国策性理念, 一方面是因为国际上已将终身教育作为制订教育政策的根本原则, 如《学会生存》建议将终身教育“ 作为发达国家和发展中国家若干年内制订教育政策的主导思想” ^[4]223; 另一方面, 我国着眼于以学校教育为主干, 以社区教育和继续教育为两翼, 构建涵盖各种教育形式的终身教育体系。

终身教育国策性理念具有三个方面含义:

首先, 终身教育是建立现代教育体系所要遵循的根本原则。终身教育所要构建的是一种基于现有教育体系又超越现有教育体系的大体系, 是各种教育形式在终身教育原则下实现的多元、立体的有机整合。

其次, 建立以全民学习为核心的学习型社会, 全社会形成全民投资学习、热爱学习、善于学习、享受学习的制度安排, 以及人人学习、处处学习、终身学习的环境。任何人都能够按照他们自己选择的开放式学习方式进行学习。

最后, 终身教育是以人的可持续发展和终身发展为目标的教育。终身教育是贯穿人一生的教育, 是学无止境的过程。终身教育也是一种蕴含人文关怀的理念, 它把实现人自身的可持续发展作为终极目标, 将学习视为人的一种生活方式, 在学习过程中不断拓展人生的意义、实现个人的价值。

终身教育国策性理念经历了四个阶段的演进:

1.以社区教育和成人教育为载体拓展终身教育领域(1978— 1989年)。改革开放初期, 在重视学校教育重建和结构改革的同时, 政府和社会逐步关注社区教育和成人教育的发展。

2.推进终身教育的政策化(1990— 1994年)。1993年, 中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出:“ 成人教育是传统学校向终身教育发展的一种新型教育制度, 对不断提高全民族素质, 促进经济和社会发展具有重要作用。” ^[8]3469首次提出了成人教育向终身教育转型发展的任务。

3.推进终身教育的法律化(1995— 2000年)。1995年全国人大颁布的《中华人民共和国教育法》第十一条明确规定:“ 国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要, 推进教育改革, 促进各类教育协调发展, 建立和完善终身教育体系” ; 第十九条还规定:“ 国家实行职业教育制度和成人教育制度; 国家鼓励发展多种形式的成人教育, 使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育。” ^[20]119《中华人民共和国教育法》首次把终身教育作为涵盖各级各类教育的总体性概念, 而且明确提出了建立和完善终身教育体系的目标。

4.终身教育确定为国家基本政策(2001年以来)。2001年, 第九届全国人大第四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出, “ 逐步形成大众化、社会化的终身教育体系” ^[10]827, 把构建新型终身教育体系作为21世纪国家教育发展的基本政策。2010年, 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010— 2020年)》也明确提出, “ 构建灵活多样的终身教育体系” 。

综上所述, 我国政府已经将终身教育作为指导国家教育改革和发展的总原则和总政策。

首先, 建立适应知识经济时代的新型教育体系需要以终身教育理念为引领。“ 知识经济主要依靠创意而不是体力的运用, 依靠技术的应用而不是物质资料的转换和廉价劳动的开发, 知识正以新的方式发展和应用。劳动者需要一种注重知识的创新、应用、分析和综合, 并贯穿终身的新型学习。” ^[29]1我国要在全球知识经济发展的竞争中获得先发优势, 就必须紧跟国际教育发展潮流, 着力推进终身教育, 建立学习型社会。

其次, 适应信息社会迅猛发展所需的学习网络体系的构建需要提升终身教育的战略地位。信息社会的来临极大地改变了教育教学的方式方法, 开放、多元、灵活的学习不再是梦想, 时时可学、处处可学、人人皆学成为学习型社会的典型特征。实施终身教育有助于顺应信息社会发展的需要, 促使每一个公民最大限度地利用学习机会。

落实终身教育国策性理念, 需着力推行三项政策:

积极推进终身教育立法。终身教育的实施离不开法律法规的强制和规范。国家须及早订立《终身教育法》, 以立法的形式确立终身教育的地位和作用, 明确社会各方应履行的义务, 为终身教育的推进提供法律依据和保障。

建立和完善终身教育的领导体制。成立由国务院领导同志牵头的跨部门继续教育协调机构, 此机构的主要职能包括推动和指导各个部门、行业和组织制定本部门、本行业和组织的继续教育发展规划; 推动制定继续教育发展政策; 统筹和整合各个方面的资源以发展继续教育。

建立国家学分银行, 完善学分积分制。学分管理机构对不同类型的学习成果进行认证、评估和转换。具体措施包括对非学历和无固定形式教育的学习成果实行登记和认证制度, 有步骤地对各种不同类型的教育学习成果进行认定和合理转换, 建立和完善与学分银行相配套的人才选拔制度。