“ 法治效果” 是指法治行动产生的结果, 这种结果可能是正的, 也可能是负的。我们追求的自然是法治行动实际产生的“ 正效果” 或“ 好效果” 。“ 成效” 、“ 实效” 是“ 效果” 的不同表达。法治效果是中央顶层设计的明确要求。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定:“ 把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容, 纳入政绩考核指标体系。” 习近平法治思想的特征就是注重实际效果。习近平同志早在浙江工作时, 就特别重视法治的实际效果。他指出, 法治效果最根本的评判标准就是维护人民群众的根本利益, 解决人民群众最关心的问题; 推进法治建设要干在实处, 注重实效, 反对形式主义、做表面文章(参见习近平《干在实处 走在前列》, 中共中央党校出版社2014年版, 第362页)。

形式主义存在于各个领域, 有多种表现形式, 最突出的表现就是做表面文章。我们可以把法治领域的形式主义称为“ 法治形式主义” 。很多官员内心并不真正喜欢法治, 他们更喜欢人治, 更喜欢一切由个人说了算, 更喜欢自己手中的权力不受监督、不受控制。很多官员虽然在各种场合大讲法治, 看起来都是理论家, 但实际却缺乏法治思维和法治理念。虽然中央做出了关于全面推进依法治国的决定, 明确了2020年前要完成的法治建设任务, 但是, 这些顶层设计的任务在各地、各部门往往大打折扣。一些“ 关键少数” 阳奉阴违, 表面上法治行动一大堆, 实际上没多少成效, 很多法治行动都是花架子、空架子、虚假工程。特别突出的是, 权力监督徒有形式, 干部选拔任用仍然严重存在任人唯亲、拉帮结派现象, 重大决策仍然是“ 关键少数” 说了算, 上下级之间的“ 猫鼠关系” 有愈演愈烈的趋势。各种情况表明, 中国当前实践中存在的法治形式主义非常严重, 应当引起高度重视。法治形式主义之所以特别有害, 是因为它常常产生“ 负效果” , 甚至破坏“ 正效果” 。强调“ 以法治效果为导向” , 就是为了摒弃形式主义, 为了取得“ 正效果” 。

一些地方领导干部已经认识到效果导向的重要性, 把效果导向作为法治工作的基本要求。例如, 浙江全省第十六次检察工作会议推出了《高水平推进浙江检察工作发展规划》(简称《规划》), 把“ 努力实现公平正义所要求的执法动机、方式方法和质量效果的统一, 最大限度减少司法办案的负面产出” 作为高水平推进检察工作的基本要求。这里存在的困惑或者需要解决的问题是:法律效果、政治效果、社会效果如何统一?短期效果和长远效果又如何统一?《规划》规定:“ 以法律效果为基本出发点, 以政治效果为基本前提, 以社会效果为最终目的, 以党委人大认同感和人民群众获得感为基本衡量标准, 做到办案数量、结构、质量、效率、效果、安全相统一。” 实践中如果出现无法统一的情况, 应当以什么效果为准?这个难题需要解决。法治效果的衡量应当制定标准, 这些标准应该成为法律效果、政治效果、社会效果、长期效果、短期效果统一的衡量尺度。

法治效果如何检验?法治评估的实验和实践表明, 法治效果可以通过评估来检验。法治指数在中国的出现是一个标志性的事件, 它开启了法治量化评估的先河, 创新了一种法治效果如何检验的机制, 同时也是一种倒逼法治效果实现的可行机制。这正是十年来浙江省的法治指数、司法透明指数、电子政府发展指数等实验带给我们的重要启示。

这些实验的一个共同特点是第三方评估。第三方评估的特点是独立、客观、公正, 本质上是一种法治建设的民主参与机制和监督机制。中国法治一直由政府主导, 这与公众参与之间形成巨大的反差。法治的一个关键是公众参与, 否则, 政府主导的法治建设极易滑向形式主义。独立的第三方法治评估机制恰好回应了法治建设的需求。十年来, 余杭法治建设的成绩有目共睹, 这与以“ 法治指数” 为关键词的法治评估机制具有密切关联。虽然中国不实行一人一票的民主选举模式, 但公众有序参与和监督始终是民主的核心内容。从这个意义上讲, 法治评估机制也是中国特色民主的一种探索。如果法治评估机制能够进一步完善, 并且能够在全国进一步推广, 它对中国法治效果能够产生的倒逼效果是值得预期的, 也完全可能成为一种有效的中国特色民主机制。

法治评估机制应当成为常规机制、长效机制, 应当贯穿法治全过程。法治评估应当具有更广泛的意义。江苏省政法委委托第三方对《法治江苏建设指标体系(试行)》《省政府关于建立政府法律顾问制度的意见》《江苏省行政程序规定》等项目进行评估, 在第三方评估报告的基础上, 由南京师范大学中国法治现代化研究院再另行设立专家组对评估报告进行再评估。这种做法可以尽量保证评估报告的中立性和科学性, 尽量保证相关法治决策和制度切实可行。江苏省的这种做法值得推广。

长期以来, 我们不习惯数据思维。今天, 我们已经进入数据思维时代。法治评估的特点是一种数据思维, 大数据对法治效果的影响是全方位的。

大数据是一种数据集合, 特点是容量大、类型多、存取速度快、应用价值高。通过对数量巨大的数据进行采集、存储和关联分析, 我们可以从中发现新知识、创造新价值、提升新能力。大数据将对传统法治思维带来冲击, 并且深刻影响整个法治系统工程, 政府、司法机关将会更广泛地应用大数据技术。大数据正在渗透各个领域, 运用大数据推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力正在成为全球的一种趋势。2015年, 国务院及时出台《促进大数据发展行动纲要》, 正是这种趋势的阐释。大数据将成为推进法治中国建设的新动力、新机遇、新途径。我们可以把由大数据技术支持的法治工程称为“ 大数据法治” , 以区别于传统的法治思维和法治建设工作。大数据法治是一种“ 精准化法治” 。例如, 对市场监管、违法失信、企业生产经营、投诉举报等数据进行汇聚整合和关联分析, 统一公示企业信用信息, 就能预警企业的不正当行为, 提升政府决策和风险防范能力。再如, 借助大数据技术, 可以实现政府负面清单、权力清单和责任清单的透明化管理, 可以实现大数据技术反腐, 可以促进政府简政放权、依法行政。从法治发展的急迫性看, 建立法治建设的大数据应用体系刻不容缓。大数据技术将成为未来法治系统工程中的一种具有支撑意义的手段。离开大数据, 也就无法侈谈法治系统工程。可以预言, 大数据法治是未来法治发展的一种基本样态。

大数据技术无疑促使法治评估进入一个崭新阶段。法治评估对法治效果的倒逼功能必须基于一个前提:法治评估机制是科学的, 而且得到广泛的应用。如何使法治评估机制更加科学?大数据或许可以为我们提供更科学的答案。如果法治评估只做一年两年或一地两地的实验, 那么, 大数据技术的优势无法显现。但如果法治评估机制被应用到一个省或全国, 而且成为法治政府、司法透明、司法文明、法治社会、企业信用、互联网金融等各领域的一种长效机制, 那么, 我们碰到的就是海量的数据, 就必须运用大数据技术。大数据是全样本思维, 是智能思维, 其特点就是智能和智慧, 它使数据思维产生另一种超越。当这种智能和智慧被充分激发的时候, 法治评估的功效就会充分显现, 法治评估就更能实现其客观性、准确性。

法治效果理论是中国特色社会主义法治理论的重要组成部分。从早期的法律效果到今天的法治效果研究的轨迹, 我们可以看到, 法学界的效果研究发生了重大变化。法治评估的兴起是重要转折点。

在研究对象上, 学者已经不局限于法律, 而是包括“ 法律规范体系” 、“ 法治实施体系” 、“ 法治监督体系” 、“ 法治保障体系” 、“ 党内法规体系” 在内的整个法治体系。这种效果研究是全方位的, 包括法治国家、法治政府、法治社会。在研究方法和水平上, 已不再局限于以往的规范研究, 不再局限于从理论到理论的推导, 而是深入实践, 充分运用实证方法, 特别强调实验方法。法学研究已经从传统法学研究的“ 数据缺位” 进入“ 数据思维” 时代, 并开始进入“ 大数据法治” 研究阶段。法治评估实验式研究的开展以及法治评估理论的出现正是上述变化的突出表现。

中国的法律已是蔚为壮观, 但并没有产生预期的效果。中国的法治已成为“ 治国方略” , 已成为政府主导的“ 运动” , 但至今仍然障碍重重。这就需要深入研究法律和经济、法治和社会之间的关系, 法律社会学、法律经济学等跨学科的研究正是适应转型期中国发展需要的产物。法治评估由于占据实证方法和数据分析的优势, 因此它很快成为中国法律社会学最具代表性的全新领域。

深化法治效果理论研究的一条可行之路是以实践哲学为理论基础, 从中国实际出发, 以实践为师, 充分运用实证、实验研究方法。中国法治实践学派的理论就是这种思想的集中概括。中国法治实践学派既是以问题为导向的学派, 也是以法治效果为导向的学派。

深化法治效果的理论研究、推进中国法治实践学派的发展需要兼容并蓄、海纳百川的学术胸怀。对国外优秀理论的借鉴必不可少。例如, 法律现实主义就是值得深入挖掘的理论。法律现实主义是近百年中西方法学的主要流派之一。20世纪以来, 以反对19世纪开始盛行的形式主义法学为核心目标, 一大批学者在美国和北欧等地倡导更多关注法律运行和社会实践。这些学者包括阿诺德、宾厄姆、库克、道格拉斯、弗兰克、卢埃林、穆尔、奥利芬特和斯特奇斯, 他们都被认为是现实主义法学家。大多数人也会把杜威、霍姆斯、庞德、霍菲尔德及科尔宾看作这一运动的先驱者。卢埃林是法律现实主义的核心旗手。法律现实主义注重社会实践和现实需要的考察, 讲求法律实效。卢埃林归纳法律现实主义的一个主要特征就是:法律中的任何一部分需要经常地以其目的和效果来对照检验, 最终由法律效果做出评价。

再如实用主义。以前, 我们总是以批判的态度对待实用主义, 其实大可不必。哈佛大学的“ 形而上学俱乐部” 被认为是实用主义的发源地, 这个俱乐部的组织者就是皮尔斯, 皮尔斯被认为是实用主义的创始人。也有学者把皮尔斯的哲学称为“ 实效主义哲学” 。在中文意义上, “ 实效” 和“ 实用” 是有区别的。实用主义的要义体现在皮尔斯所表述的以下观点中:认识的任务是认识行动的效果, 从而为行动提供信念。皮尔斯认为, 意义就是效果, 真理就是效果, 真的东西不过是认识中令人满意的东西。19世纪末20世纪初, 通过詹姆士以及杜威等人的活动, 实用主义发展成为美国影响最大的哲学流派。实用主义者关注行动是否能带来某种实际的效果, 观念是否正确在于它们能否带来实际效果, 行动优于教条, 经验优于僵化的原则。实用主义方法论的根本原则是一切以效果、功用为标准。

从注重效果这一核心点上, 法律现实主义、实用主义与中国法治实践学派有契合之处, 与中国法治建设要坚持实际出发、注重实效的要求也有不少相同之处。如果我们能够科学借鉴、合理吸收, 法律现实主义、实用主义、功利主义等许多理论都可以为我们所用。这是创新中国法治理论应有的学术态度。

本期“ 中国法治实践学派及其理论” 专栏发表方桂荣、钱弘道的《论法治实效》就是上述观点的进一步展开论证; 郭忠的《自由型法治抑或效能型法治?— — 中国变法时代的法治选择》一文, 则用“ 效能” 一词来概括中国现阶段的法治特征, 认为中国现阶段法治的目的是为了增强国家能力以实现民族复兴。法治是全面深化改革、实现国家治理体系和治理能力现代化的关键, 而要实现这种法治“ 效能” 特征, 就必须看每项法治实践的具体效果。