Abstract：The highly contingent nature of the policy process and China’s unique policy environment have made it difficult to apply public policy theories from the West to explain how China’s policy process works. Existing studies propose that policy experimentation (PE) is a distinctive mechanism for understanding how China makes policy changes and innovative reforms. PE describes a policy process in which local experiments are used to generate innovative policy options, with the possibility of being replicated on a larger scale following a “from point to surface” approach, or even incorporated into national policies for nationwide reforms. However, the existing scholarship on PE focuses primarily on empirical cases of economic and social reforms, not reforms in education. Moreover, few attempts have been made to investigate PE from a theoretical perspective.Against this backdrop, the study proposes an analytical framework for understanding and explaining how China’s education reforms have been enabled through policy experimentation. The three key concepts in this process as structure, activity, and the state, and the relationships among them constitute the basic entities of PE. More specifically, in the existing institutional structure and environment, local actors (such as local governments and schools) and the state (such as the State Council and Ministry of Education) are active agents in the PE process that use a range of strategies and activities for the articulation and negotiation of interests. Efficiency and legitimacy are the logics that govern the agents’ beliefs and understandings of PE, and subsequently shape their behaviours. The intergovernmental learning mechanism is the key to understanding the methodological path of PE. Driven by coercive, mimetic and normative pressures, PE stimulates increased communications and interactions among various levels of government, and forms an efficient and effective learning mechanism for achieving policy innovations and their diffusion while constituting an integral part of the country’s governance system.The study uses the analytical framework to empirically examine a case study which features the independent college experimental reform. Initiated by Suzhou University in 1998, the university innovatively collaborated with social enterprises to establish an independent college. Such a new form of higher education institutions that used social investment instead of governmental funding had attracted great attention from the government and the society. More universities actively imitated the experimental measure to enhance the educational efficiency while alleviating the financial pressures caused by the national higher education expansion campaign that started in 1999. With its perceived benefits, the state granted the legitimacy of the local experiments in 2003, which further promoted the adoption and diffusion of this experimental measure across the country. During the expansion stage, however, many problems emerged, which caused great controversies over the legitimacy of the independent college reform in the Chinese context. Consequently, the state initiated stricter regulations of the independent college reform. In response, local governments and universities involved in the experiment formed various new strategies for addressing the state’s policy demands and the new social context. Engaging with the analytical framework of policy experimentation, the study investigates the key policy actors and their relationships in the process, their interactions and the beliefs governing their strategic behaviours, as well as how their interactions and power negotiations influence the policy process and reform process. The study enriches the theoretical discussion regarding China’s policy experimentation and policy process while contributing to a better understanding of China’s multi-layered, entangled educational reform process from a distinctive perspective.
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